政府管制视角下民族地区社区卫生服务体系建设研究

牛聪　刘梦颖

摘 要：随着我国医疗卫生体制改革的深入，社区卫生服务作为基层医疗制度建设的重要环节，得到了越来越多的重视。民族地区经济水平较低，医疗卫生水平欠发达等特点要求政府给予更多的重视。本文以新疆为例，从政府管制的视角出发，描述了当地医疗卫生机构的设置，资源配置以及人们的态度等现实情况，分析了当地医疗卫生服务体系建设过程中存在的社区卫生资源分配不均，社区卫生服务机构建设及管理不规范，相关制度建设不完善等问题，并对此提出了建议。

关键字：社区卫生服务体系；民族地区；政府管制

1 前言

深化医药卫生体制改革的总体目标是建立健全覆盖城乡居民的基层医疗卫生制度，提供安全有效、方便廉价的基本医疗服务，为提高人民群众的健康水平提供保障。社区卫生服务建设正是基层医疗卫生制度建设的一个重要环节。随着我国医疗改革的进步深入，社区卫生服务的作用也在不断凸显，政府对社区卫生服务的建设更加重视。早在1997年，国家就明确提出，要“改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络”1。2006年国务院发布的指导意见强调了社区卫生服务是城市卫生服务重要组成部分，要大力发展社区卫生服务2。2015年国家卫计委根据医改实行情况发布了相关指导意见，并针对规范社区卫生服务管理，提升社区卫生服务质量和能力提出相关意见3。推进社区卫生服务，加强社区卫生服务体系建设既是深化医改的要求，也是满足国民医疗健康的需求。

新疆作为少数民族自治区之一，具有经济发展水平较低，居民生活贫困，医疗条件相对不发达等特征，所以社区卫生服务体系建设对于我国民族地区有着更为重要的意义。本文以新疆为例，针对它的社区卫生服务体系建设进行研究，分析民族地区在社区卫生服体系建设中的经验与不足，提出建议。

2 政府管制视角下新疆社区卫生服务体系建设现状

政府管制理论对社区卫生服务的影响与作用必须要遵循医疗服务市场的基本规律，明确社区卫生工作在医疗服务体系中的位置，通过市场调节机制和社区管理的融合有效的提升社区卫生服务水平4。政府需要以管制的手段做好“按需分配”力求达到社区卫生资源利用最大化。同时通过对市场环境的调控，机构与中心人员的定位，以及对人民群众的需求等进行引导，加强宏观调控。

（一）社区卫生服务资源配置有所改善，总体水平较低

近年来，新疆政府在不断加大在社区卫生服务建设的投入，增加医用经费，添置设备，同时加强社区卫生服务人员队伍建设。经过努力，当地的社区卫生资源有了较大的改观。根据统计，2015年，新疆从事社区卫生工作人员达到9985人；2013年社区卫生服务机构公有床位2951张。但是与发达地区相比，新疆社区卫生服务资源还不足，资源配置不均衡，区域差距大。

（二）社区卫生机构数量显著增加，建设走向多元化

社区卫生机构建设是社区卫生体系建设的重要环节，包括社区卫生服务中心和社区卫生服务站。社区卫生服务中心主要以政府举办为主，通过对医院和国有企事业单位所属医疗机构等进行转型或改造；而社区卫生服务站的举办主体较为多元化，包括政府、社区卫生服务中心、各类医院以及其他社会力量等。截至2015年，新疆共有870家社区卫生服务机构，与2013年的相比，增长了94家。其中98家社区卫生服务中心和240家社区卫生服务站为政府举办。

（三）通过政策引导群众，增加社区卫生资源利用率

新疆的社区卫生服务机构的利用率少于医院的使用情况。因此，新疆政府出台了一系列的政策，对群众进行引导，使他们由公立医院转向社区卫生服务机构。因此社区卫生服务机构的利用率也越来越高，患者开始认可社区卫生服务机构，但是总体而言患者还是更认可由政府投资建设的卫生服务机构。

3 政府管制视角下新疆社区卫生服务体系建设存在问题及原因分析

（一）社区卫生资源分配不均

一方面，政府在进行社区卫生资源配置的过程中资源分配地域不均衡，违背了均等化原則，中心县市拥有的卫生资源要远高于其周边县市。另一方面缺少维持均等化的条件，即缺少一只充足稳定的高素质人才队伍。新疆地区的社区人才资源配置亟待改善。当地人员配置结构不合理，编制内人员数量有限，兼职人员比例较高，流动性强，不利于人才队伍的稳定和服务提供的实效。

（二）社区卫生服务机构建设及管理不规范

首先，部分政府举办的社区卫生服务中心未建制，不具有独立法人资质。其次，人员编制问题尚未解决，造成社区卫生服务机构人手不够而无法正常运转，降低部分工作人员的积极性5。最后，部分县市准入门槛较低，导致卫生服务机构水平参差不齐。在转型的过程中，部分县市卫生行政部门监管不严，致使许多方面达不到要求的机构转为社区卫生服务机构，影响了整体的质量。

（三）相关制度建设不完善

第一，有效的监管机制尚未建立。从政府管制的视角来看，政府负有对相关社区卫生服务机构进行监管的责任，但是实际上，新疆没有建立起一套规范的监管机制。第二，缺乏合理的绩效考核机制，政府举办社区卫生服务的模式会导致主体天然激励机制失灵，如果再没有科学的绩效考核和晋升机制，难以调动人员积极性，影响机构的效率。第三，补偿机制建设不完善，不能有效的引导居由公立医院转向社区卫生服务机构。

4 基于政府管制视角的对策建议

（一）加大财政投入，合理资源配置

在进行社区卫生服务机构建设时要考虑地区差异，针对贫困县市加大政府投资力度，而针对较发达的县市则有意识的引导医院或其他社会力量进行建设，适当投资。并根据人口数量来确定机构的数量，形成社区卫生服务网，互通有无。政府还应提高社区卫生服务机构工作人员的待遇，明确晋升途径，引导高素质人才加入；增加培训机会，提高社区卫生服务人员的整体素质。同时注意专业搭配合理化，引导专业人才加入队伍，增加预防保健人才的数量，发挥社区卫生服务机构在疾病预防和保健方面的作用。

（二）规范社区卫生服务建设和管理

要进一步规范社区卫生服务机构建设，明确其独立法人地位，将社区卫生机构同公立医院彻底剥离，为运行机制改革提供操作空间。同时解决人员编制问题，增强人员工作积极性，以保证社区卫生服机构的可持续发展。并设立严格的准入制度，明确其他机构转为社区卫生服务机构时要达到的标准，严格控制审查和转换程序，保证社区卫生服务机构的质量。

（三）完善相关制度

首先，建立完善的监管机制，运用多种方式对社区卫生服务机构进行监管，政府要善于调动居民和居委会等其他主体的力量来对其进行监管，将社区治理和卫生服务体系建设相融合。其次，要建立科学合理的绩效考核和晋升机制，调动工作人员的积极性，提高工作效率。最后要完善相应的补偿机制，可以根据疾病种类确定补偿金额，设置合理的起付点，引导社区居民由公立医院转向社区卫生服务机构，缓解公立医院的压力。

参考文献

[1]《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》. [EB/DL].1997

[2]国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见 [EB/DL].2006-2

[3]关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见[EB/DL].2015

[4]李卉.政府管制视角下城市社区卫生服务需求影响因素及对策研究.[D].吉林大学.2012

[5]赵琨，姬长海.社区卫生服务体系建设项目理论评价案例：来自新疆石河子市的经验.[J]中国卫生经济.2010-3