社会组织管理制度改革的十大确定性因素

当前，社会组织改革发展正处在关键时期。由于社会组织管理制度改革的全面性、系统性和复杂性，改革面临的不确定性因素较多，但确定性因素也很多。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及《国务院机构改革和职能转变方案》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等的有关精神，从社会组织发展的规律和趋势分析，至少有十个方面的确定性因素。这十大确定性因素，是我们研判形势、把握方向、谋划改革、推进发展的重要依据。

第一，重要意义：社会组织发展是国家治理体系的重要组成部分。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一总目标的提出，开启了中国的“治理时代”，也是今后一个时期社会组织改革发展的最大确定性因素。因为就治理的本质来说，就包括有社会组织在内的多元主体参与。如果没有社会组织的参与，治理的现代化就不可能真正实现。这就意味着，社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的重要参与者、实践者，是社会治理的重要主体，是实现公众参与的载体，在“四个全面”战略布局中承担着重要任务，是必须充分依靠的重要力量。从主客观两方面来看，都应大力支持社会组织的发展。

第二，社会共识：保障和促进社会组织的民间化和非营利性特征。社会组织是相对独立于公共权力系统和营利系统之外的，以公益活动或互益活动为宗旨的非营利性、非政府组织，这是目前国际社会和国内对社会组织基本特性的普遍共识。非政府性，强调的是社会组织的民间性和它与政府的区别，体现的是国家和社会的关系。非营利性，强调的是社会组织与营利组织的区别，体现的是市场和社会的关系。民间化是社会组织有效运转的动力之源，非营利性是社会组织行为的底线要求。民间性和非营利性是目前对社会组织特征认识的最大公约数，也是识别真假社会组织的基本标准。最近民政部曝光一批“山寨社团”，其核心问题就是触碰了非营利性和民间化运作的底线要求。因此，从保障和促进社会组织民间化和非营利性的特征出发，设计社会组织的管理制度、规范社会组织的行为，将是未来对社会组织培育扶持和监督管理所要聚焦的重要内容之一。

第三，改革路径：以行业协会商会脱钩为切入点，政社分开、职能转移、建立新型监管体系等重大改革将协同推进。经中央批准，中办、国办联合印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。按照《方案》要求，从2015年下半年开始，由民政部牵头，以“五分离、五规范”为主要内容，在全国性行业协会商会中开展脱钩试点工作，实现行业协会商会与行政机关在“机构、职能、资产、人员和党建外事”等方面脱钩。按照中央要求，各地的脱钩试点工作也在相继启动进行。从中央的部署看，脱钩不仅是一项非常重要的改革，而且是一系列重大改革的起点。随着这场改革的深度推进，政社分开、职能转移、建立新型监管体系等重大改革将依次展开、协同推进。届时，政党权力、国家权力、社会权力都将在国家治理体系内找到合适的定位，并形成三者之间的良性协同互动，最终实现十八大提出的“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。

第四，管理体制：分类管理将贯穿于社会组织发展的全生命周期。在新一轮登记管理体制改革中，有人呼吁取消双重登记管理体制。他们认为双重管理体制束缚了社会组织发展，是造成我国社会组织数量不足、发展滞后、缺乏活力的主要原因。党中央、国务院积极回应社会要求，根据《国务院机构改革和职能转变方案》和十八届三中全会《决定》，目前，“行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类”四类社会组织实现了直接登记。尽管双重登记管理体制已被打破，但还不会被完全取消。因为考虑到具体国情，无论是政策取向还是现实考量，社会组织发展都必须与社会发展阶段、国家体制、政党制度相适应。可以预判的是在相当长一段时间内，双重管理体制和直接登记将会共同存在，最终发展成更为可行的分类管理模式。从发展趋势和国际上的通行做法看，分类管理是科学管理的基础，是精细化管理的必然要求，是社会组织快速发展的现实需要。因此，实行差别化、精细化的分类管理政策，是今后对社会组织进行服务管理的务实举措，这种发展趋势将贯穿于社会组织登记、管理、评估、扶持、退出等各个环节。

第五，职能转变：登记管理机关的职能向“寓管理于服务，以服务促管理”转变。激发社会组织活力，提升社会组织能力，促进社会组织参与，将成为登记管理机关一项新的职能。“寓管理于服务，以服务促管理”，加大培育扶持与服务的力度，激发社会组织活力，发挥社会组织治理主体的作用，成为登记管理机关职能转变的方向。在新一轮职能转变中，北京市社团办已经顺应发展趋势，率先进行了内部处室的职能调整：撤销人事处、资金处，将其职能合并到原秘书处组建为新的综合处，调整原编制处职能后更名为服务发展处，增设信用信息处和基层指导处，把社团管理处细分为社团一处、社团二处，调整充实法监处职能后更名为政策法规处。内部职能调整后，强化了政策研究、发展规划、基层指导、法制建设、信用信息监管和分类管理职能，尤其是大大地强化了对社会组织的综合服务职能。

第六，重大课题：促进社会组织结构化参与，发挥好治理主体作用。党的十八大明确了社会组织的治理主体地位，肯定了社会组织在“四个全面”战略布局中发挥着重要作用。民政部部长李立国指出：“发挥社会组织的积极作用是推进改革的根本目的，也是社会组织的价值所在。”参与治理是发挥作用的前提，也是社会组织能力建设的试金石。因此，如何促进社会组织的结构化参与，研究探索社会组织参与的内容，设计好社会组织的参与机制，提升参与的能力和参与效果，发挥好治理主体作用，将是今后政府和社会组织共同面临的重大现实课题。政府的问题是如何为社会组织的参与创造条件、设置范围、建立机制；社会组织的问题是如何增强参与意识，提升参与能力，提高参与效果。目前，国家已经对社会组织参与环境治理和公益诉讼、社会组织协商、“三社联动”等方面进行了初步安排，北京市对社会力量参与大气治理、冰雪运动、社区治安、涉法涉诉信访化解等问题也做出了机制化设计。

第七，治理原则：强化内部治理，发挥自律自治功能成为社会组织能力建设的首要原则。打铁还需自身硬。良好的内部治理是社会组织高效运转的基础，是提升自身能力和社会公信度的重要前提，是社会组织健康发展的保障。不完善的内部治理无法保证社会组织对社会成员的利益负责，更难以起到促进现代国家治理体系建设的作用，而且还将直接导致社会组织财务管理混乱、诚信危机、内部矛盾加重、组织行为偏离。要促进社会组织健康发展，必须首先激活社会组织的内部治理，让社会组织成为其一切行为的第一责任主体。一是确立社会组织章程的“宪法”地位。无论是内部监督还是外部监督，都要把章程作为一个基本的依据和准绳，增加章程的约束作用。二是提升社会组织法人治理的有效性。依法确立和尊重社会组织的法人主体地位，引导社会组织建立“独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效”的法人治理结构和完善的内部管理制度。三是充分发挥社会组织文化建设对内部治理的支撑、导向、凝聚、规范和激励作用。

第八，综合监管：政府监管、社会监督、内部治理和行业自律相结合，构建多维度的新型监管体系。监管的目的是为了保证社会组织活动依法进行，确保其独立性、公益性和防止其对社会资源的滥用。在强化政府监管的同时，下一步将逐步引入社会监督，做实社会组织的内部监督和行业自律，构建多维度的新型监管体系。政府监管，重点聚焦于对章程和法律法规遵守情况的监督。建立登记管理机关、业务主管单位、行业主管部门和相关职能部门各司其职、协调配合的联合监管体系，形成监管合力；加强社会组织执法监察，强化法律监督的刚性；完善退出机制，清理长期不开展活动不参加年检的“僵尸社团”，形成有进有出、优胜劣汰的动态发展格局。行业自律，主要依托行业性、联合性、支持性的“枢纽型”组织，进行规范行为、反映诉求、协调利益，实现自我发展、自我服务，自律自治。社会监管，重点是加大信息公开，建立第三方评估机制，搭建媒体监督的有效平台，建立畅通快捷的举报反馈和查处机制，将外部监督的压力转化为社会组织内部约束的动力。

第九，党建引领：加强社会组织党建，发挥党组织的政治核心作用。中办印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，进一步明确社会组织是党联系群众的重要桥梁和纽带，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。《意见》对社会组织党建的一些重要问题进行了明确和规范。加强社会组织党建工作，坚持党的领导与社会组织依法自治相统一，是中国特色社会组织管理制度的最大特色，对于引领社会组织正确发展方向、激发社会组织活力、促进社会组织在国家治理体系和治理能力现代化进程中更好发挥作用具有重要意义。按照“应建尽建，有效覆盖”的原则，下一步，社会组织党建工作将坚持问题导向，结合社会组织的特点和发展规律，分类指导，分类推进，社会组织党组织的“政治核心”作用将逐步得到有效发挥。

第十，法制保障：加快社会组织领域立法，保障社会组织健康发展。法制建设是社会组织规范管理和健康发展的重要保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“加强社会组织立法，发挥社会组织在法治建设中的积极作用”。目前社会组织领域的立法工作还存在很大的差距。但随着社会组织战略地位的提升、影响力的扩大和社会组织对社会治理的深度介入，社会组织领域的立法工作将提上重要日程，并加速推进。2015年国家已密集出台了关于行业协会脱钩、社会组织党建、社会组织教育培训、社会组织第三方评估等一系列重要政策文件。2016年初，《慈善法》已正式出台并于9月份实施。《境外非政府组织管理法》（草案）已向社会公开发布征求意见，也有望在今年正式出台。《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》已相继启动修订工作。可以预判的是，未来几年，社会组织领域的立法工作将进一步加快。随着社会组织法律规范体系的完善和法治化水平的提高，社会组织依法自治的条件将逐渐成熟。

（作者：魏朝阳，北京市社团办副主任）

责任编辑：谭 丁