供给侧结构性改革路径浅析

戴军 温怀德

一、供给侧改革背景分析

过去几年中国经济增速连续下行，工业和房地产增速下滑导致投资增长承压，政府强力“救市”但遭遇财税收入下降，导致地方政府形成了巨大债务，这进一步限制了地方政府需求拉动能力。而出口贸易也由于国际经济、政治环境的变化，增速快速下滑。劳动者报酬占国民经济的尴尬比重，也使得消费难以独自支撑经济高速增长。总体上，需求拉动越来越乏力，创新性供给相对匮乏，中国经济高速增长已经演变为中高速增长。经济增速的变化，导致经济中的一些结构性问题一步步被放大。

Joseph E.Stiglitz（2010）曾指出，中国是最大的践行凯恩斯主义的国家。然而由于经济结构不合理，大规模拉动需求的经济刺激政策，在短期内把经济增速推高后却又带来了更多结构性问题。中国必须加强供给管理，更多借助市场机制淘汰无效供给，增加有效供给，充分发挥市场调节作用，让政府政策更具有稳定的预期。在此背景下，供给侧改革越来越被中国高层及学术界提及。主要依靠刺激需求拉动经济增长的老路已经越来越不可持续，中国经济持续健康增长必须依靠转型发展，传统需求管理必须深度结合供给管理。

二、供给侧改革路径分析

当前供给侧改革亟需解决产能过剩、企业成本高企、地方债务风险以及金融风险等几大问题，以及与之关联的劳动力、土地、资本、技术创新等要素市场问题。而解决上述问题背后的基本的改革脉络则是政府简政放权，以及加快形成市场在资源配置中的支配地位。

（一）政府简政放权

1.削减行政审批事项。目前国家大力推行政审批削减，试图减少约束市场经济活力的行政审批事项。建议以下两点：第一，形式化的行政审批事项做到应减尽减，避免政府部门无效、低效干预市场经济。第二，对于应削减的行政审批事项，要系统性彻底取消该审批事项。防止审批行政主体级别下移但并未彻底取消，或者本部门已经取消审批但其他部门仍在进行相关审批。

2.提高行政审批效率。对于确实应保留的行政审批事项，必须提高行政审批效率，以此降低行政低效率对经济活动的负面影响。第一，要利用早已成熟的互联网技术，打通政府部门间的信息壁垒，避免市场主体疲于无效率审批和重复审批。第二，应加强事中事后监管，尽量简化前置审批程序和过程，不能人为制造审批障碍。第三，各级政府应借鉴先进经验，推广数据互联互通基础上的一站式审批服务，为审批提供便利条件。

3.继续推进价格市场化。推进价格市场化尤其是推进能源的价格进一步市场化。能源价格进一步市场化，减少国内外能源价差，减少能源方面的成本扭曲，从而能够提高市场主体的竞争力。

4.限制国企垄断力量。第一，不断理顺政府与国企的关系。既要减少政府对国企的经营干预，减少国企包袱，提高公平竞争能力；也要减少政府对国企的过多扶持，避免国企因背靠政府扩大市场垄断力量。第二，进一步缩小国企垄断经营的范围，放宽民营经济投资范围，提高经济活力。此举也可以拓宽民间投资的渠道，避免房地产等个别领域投资泛滥。第三，继续加强国企体制改革，以利于政府和民众进行监督，具体地，可以鼓励国企进行混合所有制改革，或大众公司改革，使国企实现股权大众化、经营透明化。

5.改革行政体制，降低制度成本。第一，继续加强反腐败，减少公权人士对市场主体的不当干预，减少公权人士向市场主体伸手。反腐败能够有效降低市场主体的隐性成本，提高市场竞争力。第二，继续放松政府对市场的保护与管制，摈除行政力量这只“看得见的手”，更多发挥市场这只“看不见的手”的作用。

（二）化解产能过剩

化解产能过剩主要包括两个方面，一是制造业领域产能过剩，二是房地产库存过大。

1.化解制造业领域产能过剩问题。经济增长速度下滑影响最大的就是生产资料制造领域产能过剩，主要涉及水泥、钢铁、煤炭、建材、光伏等产业。第一，化解产能过剩，必须壮士断腕，关停并转升级并举，控制产能，切不可再次大规模拉动需求救市造成今后不可挽救的产能过剩。第二，始终坚持提高制造业产品品质，增加有效供给。第三，利用产业发展政策，引导资本从过剩领域进入创新供给领域。

2.化解房地产库存过大问题。房地产库存过大不仅仅威胁房地产相关产业的安全，也威胁到实体经济的抵押融资体系，还威胁到金融体系的安全，更威胁地方政府的财政安全，因此房地产去库存势在必行。具体地：第一，进行房地产政策顶层设计，应考虑减少对房地产市场的行政干预，减少不必要的税、费，同时允许地方政府差异化实施房地产政策，重新审视土地市场的规划利用和供需平衡问题。第二，房地产去库存政策需因地制宜、需适度，既要鼓励自住和改善居住需求，也要避免房产投机再次兴起导致新一轮库存增长。第三，房地产去库存政策可以结合住房保障改革，库存压力大的地方，政府可以购买（或租赁）商品房用以替代新建保障房，可以扩大货币化安置用以替代新建保障房，这样既实现了去库存也避免了新增房产建设。第四，房地产去库存需发展住房租赁市场，国家和地方应出台配套措施鼓励开发商、房东出租房屋，减少待售房源、增加出租房源。发展住房租赁市场既可以缓解住房困难，也能够有助于房地产去库存。第五，房地产去库存可以结合改革户籍制度，使常年建设城市的农民工通过购买住房、租赁住房（含保障房）留在城市，从而有助于加快城镇化进程，消化地产库存。

（三）化解地方债务

可以从几个方面来考虑：一是允许地方政府增加发行中长期地方债，并在规定情形下允许进行债务置换。二是设置地方债务上限的具体情形，不允许地方政府无节制发债。三是允许商业银行扩大“信贷资产质押再贷款”，“符合条件的信贷资产”应包括优质地方债，允许商业银行（尤其是地方性银行）购买优质地方债后将其作为质押资产向央行再贷款。四是适当改革中央与地方的“事权”与“财权”划分，尤其是需要合理设计地方的稳定财源，并使之尽可能与经济发展任务相匹配。五是鼓励地方政府基于自身条件发展PPP投资模式，减轻政府发展经济的财政压力，PPP投资模式通过将一些公共基础设施建设项目向社会资本开放，吸引社会资本进入有效减轻财政压力。

（四）降低企业成本

1.减税。供给侧改革的核心政策即是减税。第一，可以考虑所得税减税。企业所得税方面，可以适当地扩展抵扣范围和抵扣比例，鼓励企业科技研发与员工教育发展；个人所得税方面，可以扩展免征范围和比例，以及增加可以抵扣的情形，例如：扩展科研奖励所得税免征范围、允许教育费用抵扣个人所得税（与企业所得税员工教育费用抵扣对应）、允许自住房贷利息抵扣个人所得税（有住房月供的家庭边际倾向往往较高，减税能够刺激消费）等。第二，考虑改革增值税、营业税，目前可行的办法主要是大力推进“营改增”，通过为实体经济减税激活经济、增加税基。

2.降低企业间接融资成本。多种途径共举，降低企业融资难度和成本，从而有效抑制高利贷，促进企业提高竞争力。第一，完善央行对金融机构监管机制，鼓励金融机构对地方政府、央企、国企、民企、中小微企业等一视同仁，给予不同市场主体基本同等的贷款条件、贷款利率、贷款期限等。尤其是，采取有力措施降低中小微企业的信贷成本。第二，鼓励发展中小民营金融机构，使之形成金融体系的有益补充。把握“互联网+”机遇，加强监管的同时鼓励发展基于互联网的民营金融服务体系，有效降低中小微实体经济融资难度和成本。另外，加强直接融资也可降低企业融资成本。

（五）防范金融风险

1.推进金融市场化、国际化改革。第一，在完善金融监管的情况下，向民资、外资进一步开放银行业等金融市场，使金融市场形成有效竞争；第二，继续推进人民币汇率形成机制改革，扩大国际合作稳步推进人民币国际化，使人民币逐步成为主要国际结算货币；第三，进一步推进利率市场化进程，使央行在利率形成中的作用由直接制定者转变为间接影响者，从而提高利率形成对经济形势变化的敏感度。

2.防止地方政府越权干预信贷行为。地方政府背负过多的地方社会稳定和经济发展任务，因而往往可能干预银企的信贷行为，或者给地方商业银行施压，为本地企业（项目）融资背书。但地方政府的干预往往使银企的信贷行为扭曲，可能提高地方商业银行的坏账率。

3.不断改革和完善资本市场。第一，稳步推进股票市场的市场化进程。创造条件有序推进“注册证”改革，促进股票市场真正市场化，提高直接融资服务于实体经济的力度。应逐步减少行政力量对股票上市发行的干预，同时加强对上市公司运营的监管。第二，发展多层次专业化的股票市场。有序推进建设多种形式的特色股票市场，既为不同层次企业提供股权融资市场，也使不同股票市场之间形成良性竞争。第三，不断完善股票市场的交易规则和监管机制，及时控制系统性金融风险，并通过加强监管打击不法交易促进形成稳定健康发展的资本市场。第四，大力发展风险投资（VC）和私募股权投资（PE）为初创企业或中小企业提供资金支持。第五，发展和完善债券市场。尤其是进一步降低企业发债难度，使债券市场发展成为服务于国债、地方债、企业债的优良融资市场。

（六）提升要素质量与结构

要素市场方面可以包含几个方面：一是动态调整计划生育政策，改善人口结构。随着城市化、现代化的进一步提升，人口婚育观念必将继续发生改变，中国未来还要做好进一步及时调整计划生育政策的准备。二是持续优化土地资源配置，不断推进农村土地制度改革，优化城市土地资源利用，减少农用土地抛荒与城市用地紧张并存的局面。三是动员金融部门、研究机构、高等院校、地方政府等各方面力量全方位助力技术创新，等等。

（作者单位：杭州师范大学钱江学院）

责任编辑：代建明