深化改革和依法治理双重视角下的城际公交化客运管理思考

胡坤鹏，陈凌青

（1.广东省交通运输规划研究中心，广东广州510101；2.广东省交通运输厅，广东广州510101）



深化改革和依法治理双重视角下的城际公交化客运管理思考

胡坤鹏1，陈凌青2

（1.广东省交通运输规划研究中心，广东广州510101；2.广东省交通运输厅，广东广州510101）

摘要：为科学推进城际公交化客运改革，文中立足于深化改革和依法治理双重视角，科学明确城际公交化客运发展定位，深入分析城际公交化客运主要特征和改革难点，提出城际公交化客运关键环节改革思路和建议。

关键词：深化改革；城际；公交化；客运；管理

随着社会经济的快速发展，以大城市、特大城市为中心的城市群日益成型，城市群城际间居民交流日益频繁，短途、高频次出行需求增多，传统城际道路客运发车频率低、换乘不便的弊端与居民快速、便捷出行需求矛盾日益突出。为顺应城市群快速发展下的新常态出行需求，目前，国内部分城市积极探索城际公交化客运发展模式，但改革过程中也暴露出服务不规范、安全隐患大、市场不稳定等现象。本文立足于深化改革和依法治理双重视角下，科学明确城际公交化客运发展定位，深入分析城际公交化客运主要特征和改革难点，提出城际公交化客运关键环节改革思路和建议，为城市交通管理部门规范、有序推进城际公交化客运改革，提升城际道路运输精准服务供给水平和服务效率提供决策参考。

1 城际公交化客运发展定位

找准定位是城际公交化客运发展和改革的基础和前提。公交化的概念源于城市公交，主要是在客流密集的线路内，以较大的班次密度、较多的上下车站点，实现旅客便捷、快速出行的运输组织模式。城际公交化客运是集合“道路客运”和“城市公交”运营特征的一种客运服务方式，是指行驶在城市与城市之间的道路上，采取公交化的运输组织模式，根据客流情况调整发班班次，按照规定的路线、站点运行，主要服务于沿途群众出行需求的一种道路客运方式。

实施城际公交化客运改革应当遵循现有政策法规体系，坚持有所循、有所破的思路，循其根本，破其表征。城际公交化客运的本质是城际道路客运立足于需求导向，通过创新运输组织模式的方式，满足城市化发展带来的沿途通勤出行需求，其根本属性是传统城际道路客运的运输组织模式创新，表征是公交化运输组织模式，因此，城际公交化客运重大改革必须遵循道路客运行业管理的基本定位。基于此定位下，推进城际公交化客运改革的思路将更加清晰，有关难点和争论更易解决。

2 城际公交化客运主要特征

城际公交化客运兼具城际道路客运和城市客运的特征，通过对比分析，城际公交化客运具有以下5个显著特征。

2.1 通勤出行需求大

城际公交化客运改革的根本目的是满足城际间毗邻区域日益增长的短途通勤出行需求，实施城市公交化客运改革的区域必须满足经济发展水平和城镇化程度达到一定的高度，道路沿线经济带基本形成，居民上下班及短途往返出行需求规模较大的基本条件。

2.2 线路运营里程短

城际公交化客运主要运行于毗邻市区之间，采取中途多站点配客方式运行，若线路里程过长，由于中途停靠站点增多，必将造成途中运行时间过长，影响出行服务体验，同时，线路过长易对线路高度重复的传统城际道路客运经营带来冲击，借鉴广东、江苏等地探索经验，线路长度一般控制在50 km内为宜。

2.3 发车间隔较短

城际公交化客运主要服务通勤出行需求，服务对象对时效性要求高，城际公交化客运相对传统城际道路客运，具有固定的首末班发车时间，发班频次高，这是其公交化的显著特征。一般情况下，城际公交化客运高峰期平均发车间隔不超过30 min，最长发车间隔不超过60 min。

2.4 站点间隔较大

传统城际道路客运主要服务于城市中心区之间的联系，多为点对点的直达班车，城市客运以联系城市内部主要集散点为主，站点较密，中心城区站间距以300～500 m居多。城际公交化客运既要确保沿途通勤出行需求，又要兼顾总体出行时间，宜采取大站快车模式运行，中途停靠站不易过密，一般以1.5 km以上为宜。

2.5 运行路况复杂

城际公交化客运不再遵循传统城际道路客运中心城区快进快出模式，而是实质性的进入市区中心运营，途经道路既有高等级的高速公路、国省道等，也有城市快速路、主干道和支线等，运行路况更加多样化，对车辆和运行安全提出了更高的要求。

3 城际公交化客运改革主要难点

目前，国家层面关于城际公交化客运领域的法规标准体系处于空白阶段，改革过程中如何正确处理好改革创新与现行政策法规的关系，如何有效平衡满足公众需求和维护行业稳定的关系等十分考验管理者的智慧。

3.1 政策法规缺失

政策法规缺失是城际公交化客运改革面临的首要难题。目前，国家将公路客运划分为道路客运和城市客运，并基本建立了完善的政策法规体系实施规范管理，城际公交化客运是新事物，现行的法规制度没有专门对城际公交化客运进行规定，法规制度存在空白。国内实施城际公交化客运改革的城市普遍将城际公交化客运定位为介于道路客运和城市公交之间的一种新型客运服务方式，游离于现行国家政策法规管理之外，给后期运营和监管带来诸多问题，如国内较早发展城际公交的河南省，出现河南省公安厅叫停多个城市城际公交事件。

3.2 行业维稳压力大

城际公交化客运改革面临的稳定问题十分突出。城际公交化客运经营模式较灵活，相对传统城际道路客运其服务区域和对象更加广泛，如沿途停靠站点多，甚至共用城市公交站点，线路运力配置和经营排班更加灵活等。目前，轨道交通大发展背景下，城际道路客运经营压力陡增，城际公交化客运发展势必进一步挤压传统城际道路客运的市场空间，同时，对部分城市客运线路也必将产生一定的影响，正确处理城际道路客运市场存量与增量的关系已成为推进改革的重要考量因素。

3.3 许可管理方式滞后

传统城际道路客运发展由省级交通部门实施许可，通常采取企业申请和部门逐级审查、许可的模式，未能建立与城镇化发展水平和公众出行需求相适应的主动引领发展机制，企业自发和行政部门计划管理色彩较浓厚，且线路发展和调整层层审批程序较多、时耗长。城际公交化客运参照城市公交模式运营，日常经营过程中的调整和变更事项较多，对时效性要求高，现行许可管理模式，与城际公交化客运经营和服务特征已不相适宜。

3.4 服务和安全监管难度大

城际公交化客运以大站快车模式经营，途中运输服务链进一步拓展，较传统城际道路客运服务对象对城际公交化客运便捷性、时效性提出的要求更高，且起讫地联合监督管理机制普遍不健全，经营过程中异地运营服务监管、服务投诉受理和反馈机制等普遍不完善；同时，城际公交化客运运行区域更加广泛、运行方式更加灵活、运行路况更加复杂，运营车辆能否投入使用城市公交车型、运行途中核载人数、途中乘客安全检查等关键问题争论较大，运输组织模式的创新延伸出的安全问题已成为各地推进城际公交化客运改革的重要掣肘。

4 城际公交化客运关键环节改革思路

基于城际公交化客运的道路运输属性定位，结合居民出行需求特征和道路运输市场实际，找准城际公交化客运改革的关键点和突破口，研究提出改革思路和路径。

4.1 创新发展思路

4.1.1 坚持科学引导

城市交通管理部门应当主动顺应城镇化发展新趋势和公众出行新需求，积极协调相关城市交通管理部门，科学编制城际公交化客运发展规划，站在一盘棋的高度，统筹优化城际道路客运资源配置，改变传统的企业自主申报、市场无序发展的计划管理模式，变被动管理为主动引导。

4.1.2 坚持存量调整为主

针对目前城际道路客运市场运力普遍饱和的现状，城际公交化客运发展应当以城际道路客运班线优化调整为基础，盘活存量资源，鼓励不同经营主体以资产为纽带加速资源整合，以线路专营、跨节点调整、线路资源置换等方式，实施城际道路客运资源存量改造，确保行业健康稳定发展。

4.1.3 坚持差异化服务供给

城际公交化客运供给侧应当以需求为导向，进一步细分城际客运市场服务对象，避免同一线路全部直达客运或全部公交化客运的单一服务模式，把握城际快速出行和通勤出行需求规模，合理划分城际直达客运、普通客运和公交化客运市场份额。

4.2 改革许可模式

4.2.1 改革行政许可方式

根据城际公交化客运经营和服务特征，进一步简政放权，提高行政效率。以法定许可机构授权的方式推进许可制度改革，将城际公交化客运许可权限由省级交通主管部门以授权的方式委托地级以上市交通运输主管部门实施，城际公交化客运经营企业直接向所在地交通运输主管部门申请，起讫地交通运输主管部门协商一致并向省级交通运输主管部门备案后即可开行。

4.2.2 简化许可变更程序

在不违背城际公交化客运基本服务质量的基础上，城际公交化客运许可机构可以给予经营企业一定范围的经营自主权，允许经营企业根据市场需求，自主调整有关许可事项，简化许可事项变更程序，释放企业经营活力，如经营企业可以在符合道路客运安全的条件下自主选择线路投放车型，可以在满足基本服务要求的条件下自主调配发车间隔等。

4.3 创新运输组织模式

4.3.1 创新起讫场站管理

传统城际道路客运实施严格的起讫场站管理，起讫场站车辆和乘客管理以服务长途旅客为出发点，与城际公交化客运灵活、高频次发班的经营特征和乘客时效性高的出行特征已不适应。城市交通管理部门应当创新起讫场站管理模式，允许经营企业在满足车辆安全发班需要的场地和设施的前提下，可试点选择公交枢纽站或首末站发班经营。城际公交化客运选择道路客运站发班经营的，道路客运站可以根据实际情况设置专门的市际公交化客运发车区域，允许乘客上车购票，方便车辆快速进出站。

4.3.2 改革途中组客模式

传统城际道路客运“车进站、人归点”以及直达运输为主的组客模式与城际公交化客运服务沿途通勤出行需求已不适应。城市交通管理部门应当根据城际公交化客运特征，合理规划设置途中停靠站点，在满足道路交通安全通行条件和站点停靠能力的条件下，城际公交化客运可单独设置或共享沿途公交站点和农村客运站点，进一步拓展城际公交化客运服务范围和对象，减少居民出行换乘次数和出行时间，方便居民顺途上下客以及与城市内部交通无缝衔接，如图1所示。

图1　城际公交化客运与传统城际道路客运运输组织模式对比

4.4 创新服务供给模式

4.4.1 打造统一服务品牌

城际公交化客运是新事物，经营管理和服务应当注重与传统城际道路客运和城市客运的区别，突出城际公交化客运的特征。省级交通管理部门应当积极打造全省统一的城际公交化客运品牌，统一全省城际公交化客运车辆标志标识，统一线路编码方式，统一的站牌标志等，城际公交化客运的同一线路应当确保统一经营、统一服务、统一管理，此举将有效区分城际公交化客运与其他运输方式，方便管理部门实施监督管理，也有利于减少乘客因不同运输方式间的认知模糊而造成的服务投诉过多现象。

4.4.2 创新运营服务管理

城际公交化客运应当吸收借鉴城市公共客运便民服务措施，创新运输服务模式，提升运营服务水平。城际公交化客运应当在起讫场站和停靠站设置独立的站牌，实时更新站牌信息，并多渠道提前向社会公布线路变更信息。城际公交化客运营运车辆应当针对多站点运行特征，安装使用语音报站和信息提示系统，安装使用公交一卡通标准终端或自动投币装置，方便乘客乘车。有条件的城市，应当积极利用移动互联网等新一代信息化技术为乘客提供高效便捷的出行信息服务，将城际公交化客运运营信息纳入城市公共交通出行服务信息查询系统，同时，鼓励使用公交IC卡、移动支付、电子票据等收费方式，方便乘客购票，为乘客提供便捷高效的全出行链服务。

4.5 创新安全管理模式

4.5.1 实施双向安全管理

城际公交化客运相对传统城际道路客运拥有更多的经营灵活性和自主性，更应当强化安全监管，落实经营企业的安全主体责任。城际公交化客运纳入道路客运行业管理，经营企业应当严格落实国家和省有关道路客运各项安全管理规定，同时，市际公交化客运实行公交化模式运行，还应当根据所在地城市交通管理部门对城市公交车辆安全管理要求，加强运营安全管理，如城际公交化客运使用公交枢纽站或首末站作为起讫场站的，应当合理配置安全人员和设施设备或通过委托公交场站管理等方式，落实车辆安全检测和乘客行李安全检查。

4.5.2 强化重点环节安全监管

城际公交化客运应当打破传统城际道路客运依托场站落实安全管理的理念，加强车辆途中安全管理和乘客行李安全检查，城际公交化客运经营企业应当采取有效措施对乘客携带的物品采取必要的安全检查，对拒绝接受安全检查或者携带违禁物品的乘客，经营企业从业人员有权制止其乘车。城际公交化客运道路客运管理属性决定了其应当严格按照机动车行驶证核定人数载客运行，不得超载、超速运行，同时，城际公交化客运经营企业应当依托现代信息化技术，如安装使用符合标准的卫星定位车载终端和视频监控设备并按照要求接入相关监控平台或监控端，强化车辆动态监管。

4.3.3 探索联合监管模式

城际公交化客运由传统的干线运输深入到城市交通核心区域，必须发挥起讫地交通管理部门的联合监管作用，建立跨区域联合监管和信息通报机制，加强执法系统衔接和数据共享，共同维护城际道路客运市场运营秩序，保障运营服务质量。

参考文献：

［1］浙江省交通运输厅课题组.道路客运“城际公交”体系建立和发展模式研究［R］.2008.

［2］李耀鼎，朱 洪，程 杰.国内城际公交发展案例分析［J］.交通与运输，2012，（2）.

［3］刘志凯，薛俊峰，闫云新.城际公交体系构建及发展模式研究［J］.综合运输，2010，（3）.

研究方向：城市交通、道路运输

中图分类号：U492.4

文献标识码：A

文章编号：1671-8496-（2016）-02-0072-04

收稿日期：2016-05-11

作者简介：胡坤鹏（1983-），男，工程师，硕士

Reflections on Intercity Passenger Transportation Management from the Dual-Perspective of Deepening Reforms and Ruling by Law

HU Kun-peng1，CHEN Ling-qing2
（1.Guangdong Provincial Transportation Planning and Research Center，Guangzhou 510101，China；2.Guangdong Province Transportation Hall，Guangzhou 510101，China）

Abstract:To push forward the reform of intercity passenger transportation，this paper sets up scientifically the clear development goal，makes a deep analysis on the reformatory difficulty of intercity passenger transportation，and puts forwards some suggestion about the key links of intercity passenger transportation.

Key words:deepening reform；intercity；public transport；passenger transport；management