社会养老服务体系建设的现状、问题与对策研究

成曦

[摘要]随着人口老龄化的进一步加剧，其对经济、社会的冲击也越来越明显，也对当前社会养老服务体系建设提出了新的挑战。为了更精准的把脉社会养老服务体系建设的情况，本文通过对x市Y区的深入调研，分析了当前社会养老服务体系建设的现状与问题，并以此为基础，提出了通过优化社会养老模式、大力发展养老产业、打造全方位老年服务平台等方式，来建设满足未来多元化需求的养老服务体系。

[关键词]老龄化；养老服务体系；日间照料中心

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）08-0085-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.039[本刊网址]http：//www.hbxb.net

一、发展现状

Y区现有60岁以上老年人5.18万人，占全区户籍人口的14%。近年来，Y区非常重视养老服务体系的建设与发展，把完善社会养老服务体系建设作为改善民生、构建和谐社会的重要举措，坚持“政府主导、社会参与、市场化运作”的发展方向，加大资金投入，加强日间照料中心建设，大力支持鼓励发展民营养老机构，逐步形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，促进了Y区养老服务体系的快速发展。

（一）政府投入力度日益加大

为应对老龄化趋势，Y区大力鼓励民间力量投资兴办各种养老机构。从2012年至今为民办养老机构发放建设运营补贴166万元、日间照料中心建设运营补贴75.14万元，合计241.14万元，其中市、区各配套120.57万元，各项补贴资金做到及时、足额发放到位。在去年新建2家民办养老机构的基础上，今年准备再培育1-2家民办养老机构，新增加床位300张以上。此外，Y区建立高龄津贴制度，区财政出资为高龄老人按时发放生活补贴。除此之外，Y区启动“暖心关爱”工程，为辖区300名重度残疾老人每人每月发放50元生活补助，这些资金的发放为老年人的晚年生活提供了有力保障。

（二）各类养老服务机构快速发展

近年来，在区委、区政府的领导下，相关部门和社会各界的积极配合和支持下，Y区不同类型的养老服务机构均得到快速发展。据不完全统计，2014年7月，Y区共有7家公办敬老院，6家社会办养老机构，共有床位1336张，入住老人870人，已建成社区老年人日间照料中心10个。由区政府主导的示范养老机构--“x市清馨苑养老服务中心”已经开始动工兴建，该项目占地170亩，其中社会化养老用地150亩，区综合福利中心占地20亩。该项目总投资1.5亿元，建筑面积约8.2万平方米，规划床位1600张，计划2015年底该项目一期工程竣工并投入使用。

（三）信息化居家养老服务稳步推进

构建以“居家养老为基础，社区照顾为依托，机构供养为支撑”的社会养老服务体系，是养老服务事业发展的重要内容。其中，建立和完善居家养老服务体系，有望解决90%的老年人的养老问题。为此，Y区积极筹建Y区12349信息服务平台，利用现代化的呼叫中心服务平台，整合社会养老服务资源。政府相关部门已经提出了“以12349居家服务平台为依托，逐步建立覆盖区、乡镇（街道）和社区（村）三级居家养老服务网络”的战略目标，并计划到2015年老年人入网率达到100%。

（四）日间照料中心建设取得新突破

7%的老年人实现社区照顾，是社会养老服务体系建设的重要任务。Y区在大力推进信息化居家养老服务体系建设的同时，社区日间照料中心建设也迈出关键性一步。截止2014年底，全区共建成并投入使用10个社区日间照料中心，每个日间照料中心的使用面积都在200平方米以上，可为辖区老年人提供就餐、休息、娱乐、保健、阅读等服务功能，受到辖区老年人的欢迎和好评。

二、主要问题

（一）资金缺口大，运营成本高

一是资金缺乏不能满足日益增长的养老服务需求。按照Y区十二五养老服务体系建设规划要求，目前Y区养老服务业资金缺口较大，加之养老服务业前期投入大，收益慢，养老服务业对民间资本的吸引力还不高，Y区养老服务机构设施建设面临着较大的资金压力，随着人口老龄化的加快，目前Y区进入养老服务业的社会资金主要有慈善机构捐助、民政福利彩票募集资金，这一部分资金增长速度较慢。民间资本进入养老服务业，近几年增长较快，但是其占社会养老服务业总投入的比重还是较少。

二是日间照料中心运营状况不好。Y区新建商住小区虽然建筑规模、配置设施档次高，但是人住率低，且大多为年轻人，老年人少，社区日间照料中心建成后的运营状况普遍不好，加之日问照料中心属于社区公益性福利设施，非盈利机构，人员工资支出大，难以维持正常运营。

（二）老服务队伍建设滞后，专业性匮乏

一是养老服务事业的主管部门级别低、人员少。区老龄办在同财政局、土地局、教育局、卫生局等部门进行工作沟通和协调时面临着级别不对称的问题，其协调作用难以有效发挥，在基层街道办事处或乡镇，老龄工作机构大多有名无实，甚至连名也没有，老龄工作多由民政人员兼任，专职工作人员很少。

二是社区老年服务人员匮乏。基层社区老年工作一般都是“一人兼多职”，很少有专职人员负责，且多数人员文化素质较低，基本没有受过系统的业务培训，通常只能提供老年人所需的一般的生活照料及家政服务，难以满足不同层次、不同特点的老年人的多样化需求。专业化、职业化的老年社会工作者队伍建设的滞后。

（三）社区养老服务用房严重不足

一是已建成的小区难以协调出大面积的社区养老用房。Y区的17个商住社区，目前的社区用房均达不到市定的500平方米的标准，致使民政部门只能在管辖范围内协调日间照料中心用房，且面积不大，更找不到和社区办公用房毗连的地方。部分村民安置小区办公用房比较紧张，也提供不出成规模的用房面积用于养老服务。特别是2012年之前已建成商住小区，因找不到开发商，也缺乏社区用房规划，也就没有地方建设日间照料中心。

二是老旧社区养老用房需要改扩建或重建，难度大。如洛钢、镇北社区今年已列入重建议程，但新建需要发改、土地、规划、环评等部门审批，立项报批手续比较繁琐，目前进展较慢。

三、建议对策

（一）发挥政府主导作用

强化政府的引领性作用。加强政府在制度、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励城乡自治组织参与社会养老服务，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成。

（二）优化社会养老模式

一是探索以政府购买服务方式的养老模式。政府可将尊老福利补助金置换成“消费券”，明确使用范围和用途，确保养老资金用在老年人身上。同时，政府出台政策，大力发展社会工作和志愿者介入社会养老，通过政府向社会工作机构购买服务，帮助老年人和家庭减轻压力，增强老年人的社会适应能力，提高老年人的生活质量。

二是探索发展基于物业服务企业的居家养老模式。物业服务企业较为熟悉社区内老年人的信息，与老年人日常交往较为密切，通过开展全员助老服务或组建专职养老服务队伍，利用物业服务企业二十四小时的工作特点，使老年人获得全天二十四小时的守护，也为推行基于物业服务企业的居家养老模式打下了良好的基础。

三是逐步完善养老服务功能。鼓励创办家庭护理院、托老所、日间照料中心，探索成立老年服务公司，切实将社区互助与提供有偿服务结合起来。抓住政府对社区日间照料中心在资金上扶持的机会，加大社区养老服务的建设，要拓展养老服务载体，丰富养老服务内容，努力形成较为完善的、便捷实用的社区老人服务网络。

（三）大力发展养老产业

一是举办养老服务产业博览会。吸引全国各地的养老社区、老龄服务企业和组织积极参展，搭建起全景式的产业链展示平台，通过设置养老金融、养老机构、养老用品、养老食品、养老服务、养老文化和临终关怀等展区，传播养老理念、借鉴先进经验、展示养老产品、引导老年消费、增速养老产业。

二是以休闲养生为主题，建立养老休闲度假中心。利用我市最佳生态宜居地建设的契机，通过康复医院的引进和建设，同时配套各类相应设施，吸引保险公司和养老机构进驻养老休闲度假中心，打造完整的“健康体验+养老休闲”旅游产品链，把养老与度假旅游结合，深化养老产业发展。

三是积极推进医疗卫生与养老服务相结合。建立相关部门联席会议制度，推动医养结合进社区，在条件适宜的地区搞好试点，充分发挥市场机制作用，使医保政策适合养老的特点；鼓励医疗机构创办或托管养老护理机构，缓解床位紧张；对规模较大的养老机构，鼓励其申请办理内设医疗机构并纳入住院医保管理体系；鼓励辖区院校开设医养结合型老年护理专业，大力培养老年护理专业人才。

（四）打造全方位老年服务平台

一是积极推动社区助老爱老“五个一工程”建设。即每个社区至少有一问养老日间照料中心；每个社区至少有一问老年学堂；每个社区至少有一支助老爱老志愿者服务队；每个社区至少配备一名养老专职社会工作者；每个社区至少有一名老年人心理（法律）顾问。

二是依托社区打造“老有”系列养老服务。打造老有所医、老有所养、老有所乐、老有所为、老有所学、老有所惠、老有所安、老年用品借用等八大系列服务，涵盖文体、娱乐、健康、家政、护理、学习、休闲等多个方面，为老人提供代购、送餐、就医、短期托养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等无偿、低偿或有偿服务，满足老年人的多元化需求。

三是完善养老服务信息平台。以社区为中心，建立老年人信息数据库，以12349服务热线为纽带，整合公共服务、公益服务及与市民生活相关的社会服务资源，通过这个平台向老年人提供政务咨询、养老服务、医疗服务、社区导购、旅游指南、法律服务等服务项目，构建以信息化为特色的“没有围墙的养老院”。

（五）提高养老服务人员的素质

一是建立健全养老服务人员准人机制。按照公开、平等、竞争、择优的原则，拓宽选人用人渠道，选择愿干、会干、能干的人员充实到养老服务工作中，不断提高养老服务工作队伍的整体素质，使老年人的养护质量得到提高。

二是搞好养老工作业务培训。依托高校资源优势，开展业务培训，帮助他们熟悉和掌握养老服务工作内容，丰富工作经验，提高工作能力，除培训法律法规，养老护理基础知识外，重点培训职业道德与行为规范。

三是编印《养老服务人员工作手册》及《老年人护理须知》。明确岗位要求、工作职责、工作流程、服务标准等内容，使养护人员掌握老年人的生理特点和心理需求，更好地指导工作人员开展工作。

四是建立健全奖优惩劣机制。建立健全养老机构及服务人员的奖优惩劣机制，通过评选星级养老服务机构及优秀养老服务工作者，对相关养老机构及工作人员进行奖励，对评分靠后的养老机构及工作人员进行通报批评，以此提高养老机构的服务质量和养老服务人员的工作积极性。