公众舆论与美国对华政策

李腾

摘要：公众舆论对美国对华政策产生重要影响，本文主要采用历史研究的方法，以尼克松时期美国公众舆论及其对联合国中国代表权问题的影响为例，考察分析公众舆论对美国对华政策的影响。表明，公众舆论会直接影响美国对华政策的实质内容和执行方式，是美国对华政策决策者认真考虑到一个重要因素。

关键词：公共舆论；美国对华政策；代表权问题

一、公众舆论与外交政策关系的相关理论

一战后，美国总统威尔逊为了美国的国家利益，提出了著名的“十四点纲领”，其中重要的一点就是废除秘密外交，虽然威尔逊的观点在当时遭受了很多批评，但“公开外交”的思想已渐被接受，在客观上促进了国际关系领域研究国内舆论与对外政策的热潮。

现实主义者认为外交政策是少数精英的“智慧”，对公众舆论大多只是关注，把公众舆论当作一种实现政治目的的工具。汉斯·摩根索指出：“好的外交政策的理性诉求从一开始就注定不能依赖冲动和非理性的公众舆论。①”自由主义者大多崇尚公开外交，重视公众舆论，认为公众有足够的理性和判断力，伍德罗·威尔逊表达了这样的理念认为：“普通民众的建议比那些头脑复杂、自认为正在进行一场高风险的权力游戏的外交官们的建议来得更简明、直截了当和团结一致”。②尤其是随着媒体、网络的迅猛发展，一国的外交政策受公众舆论的影响越来越大，如果决策者一意孤行，必然遭受外交失败。

二、公众舆论与美国对华政策的关系

要分析公众舆论与美国对华政策的关系，就要分析二者的互动关系，了解当时公众舆论的状况，分析其对美国对华政策的影响途径、作用力大小及作用机制，同时了解美国外交政策制定者对公众舆论的引导和运用。首先需要对公众舆论的概念进行界定。盖布里尔·阿尔蒙德将公众舆论氛围三个层次：精英（elite）、“关注的公众”（attentive public）和“不关注的公众”（inattentive public）。基（V.O.Key）曾对公众舆论下了一个定义：“公众舆论就是政府感到应该慎重对待都个人意见。”③要给公众舆论下一个比较具体并具有可操作性的定义，需要对公众舆论的一些特点有明确的认识。第一，公众舆论是分层次的，可以把公众舆论分为精英舆论（elite opinion）和大众舆论（mass opinion）。第二，公众舆论是分群体的，可以分为共和党、民主党和无党派公众。以意识形态理念来分，可以分为保守主义倾向的公众、自由主义倾向的公众和倾向不明的公众。以宗教来分，可以分为新教公众、伊斯兰教公众、天主教公众、佛教公众和不信教公众等。结合本文研究的实际，可以将公众舆论定义为：美国的外交决策圈外的公民对美国外交政策所表达的各种观点、看法和态度的总和，它主要通过国会、媒体、利益集团、专家学者以及普通公众等途径表达和表现出来。这里将外交政策的制定和执行的机构锁定为以总统为中心的行政部门，把公众舆论分为五大类：国会、媒体、利益集团、专家学者以及普通公众。

三、美国公众舆论与中国代表权问题

（一）尼克松政府上台前后的美国公众舆论

在尼克松上台之前，美国对华公众舆论已经发生了深刻的变化，导致美国公众对华舆论发生变化的主要因素有：第一，新中国的存在已经是一个不可忽视的客观事实。第二，苏联咄咄逼人的攻势，美国渐渐感到力不从心，需要寻找一个平衡力量。另一个原因就是美国国内日益高涨的反越战声浪，随着越战规模的不断扩大，要求结束余越战已经成为当时美国国内压倒一切的公众舆论。在这种公众舆论压力下，尼克松承诺当选后将体面地撤出越战，随着后来进程的展开，可以看出，尼克松是通过新中国对越南迂回施压，从而求得越南战争的结束。从这个角度来讲，对华接近政策本身就是美国强烈的反越战公众舆论压力的结果。尼克松敏锐地观察到了这一变化趋势，并适时地因势利导，促成了中美关系正常化这一历史进程。这是美国决策者将国家利益与公众舆论有机结合的一个典范。

（二）公众舆论对尼克松政府决策的影响

在这样一种公众舆论的背景下，1971年8月，美国在联合国中国代表权问题上抛出“双重代表权”的方案。这种方案满足了既“能够保持对台湾的义务”，又“不遭致赞成接纳新中国的人都批评”的要求。这显然是为了应付公众舆论的要求。当时的公众舆论基本情况是，公众既希望或者不反对新中国进入联合国，但同时又不愿意看到国民党被驱逐出联合国。赞成新中国进入联合国的公众虽然第一次超过了反对的人数，但两派比例大致相当。时任美国常驻联合国代表的乔治·布什在其日记中写道：“向尼克松总统建议任何显得是‘出卖中华民国的政策都是不当的。精英们争辩说——‘中华人民共和国是一个现实——但‘中国民国同样是一个现实。我们绝对不应为了一个大现实而出卖一个小现实。”④为了遭致任何一派的反对，国务院认为“双重代表权”的确是最理想的选择。

1971年10月，联合国大会就中国代表权问题的解决方案进行投票表决，美国“逆重要问题”的提案遭到失败。台湾方面知道大势已去，为了保存所谓的“尊严”，于是当场退出了联合国组织。公众舆论这种既希望对华接触又反对牺牲台湾的心态一直是影响尼克松对华接触的一个重要因素。

四、结论

总之，在联合国中国代表权问题上，美国对华政策制定者深受公众舆论的制约。由于公众舆论长期反对新中国进入联合国，导致美国历届政府担心公众舆论的强烈反对而不敢或不愿在这一问题上改变对华政策。直到公众对华舆论发生显著变化后，才由尼克松政府的主动而最终促成这一问题的解决。这一案例有力地证明：美国对华公众舆论对美国对华政策的制定有着十分重要的影响。（作者单位：湘潭大学）

注解：

①袁小红著：《公众舆论与美国对华政策1949一1971》，湖南大学出版社，2008年版，第18页。

②Ole R.Holsti，Public Opinion and American Foreign Policy，University of Michigan Press，1996，p.8.

③Key，V.O.，Public Opinion and American Policy Democracy，New York：Alfred·A·Knopf，1961，p.14.

④George Bush，All the Best：My Life in Letters and Other Writings，A Lisa Drew Book Scribner，1999，p.141.

参考文献：

[1][法]托克维尔：《论美国的民主（上卷）》，北京：商务印书馆，1997年版。

[2][美]罗斯·Y·凯恩：《美国政治中的“院外援华集团”》，北京：商务印书馆，1984年版。

[3][美]尼克松，《尼克松回忆录（中册）》。

[4][美]基辛格：《白宫岁月》，北京：世界知识出版社，1980年版。

[5]陶文钊：《中美关系史》，上海，上海人民出版社，2004年版。

[6]李一非：《美国政府：越南战争公众舆论危机的原罪》，载《世界经济与政治论坛》，2004年第03期。

[7]袁小红著：《公众舆论与美国对华政策1949一1971 }，湖南大学出版社，2008年版。