法治政府建设全员加速中

■丨文 君

法治政府建设全员加速中

■丨文 君

“法治”成为“十三五”高频词。党的十八大把基本建成法治政府确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。法治政府集中体现法无授权不可为、法定职责必须为的价值理念和刚性导向。

法治政府创造多个“第一”

目前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《纲要》指出，党的十八大把基本建成法治政府确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。

《纲要》的印发，将我国法治政府建设事业带入了一个新阶段，它所创造的多个“第一”——我国第一个法治政府建设五年计划，第一份中共中央和国务院联合印发的有关法治政府建设的中央文件，使其自出台以来备受关注。

国家行政学院法学部主任胡建淼教授表示，这不仅表明了党中央、国务院对法治政府建设的高度重视，还表明法制政府的建设不仅仅是行政机关的事，也是党的事、国家的事、整个社会的事，全民的事，是一个系统工程。

当前,我国经济社会发展进入新阶段,国内外环境更为复杂,挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,城乡之间、地区之间发展不平衡,收入分配不公平和差距扩大,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。依法行政的现状与经济社会发展的要求还不相适应,与人民群众的期待还有差距。造成这些问题的一个重要原因是,对何谓法治政府、何谓衡量法治政府的标准存在误区,使得推进法治政府建设缺乏抓手。

解决这些突出问题,要求进一步深化改革,强化对行政权力运行的监督和制约,要以建设法治政府为奋斗目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,全力建设法治政府,不断提高政府公信力和执行力,为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”，习近平总书记这样指出。

回溯历史，最早在十一届三中全会的《公报》提出了十六字方针：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。1978年提出的这一表述虽没有出现法治二字，但也体现了法治精神。

我国真正提出依法行政的时间并不算长，可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，提出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。依法行政是依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”这是新中国第一次就政府法治和依法行政出台专门决定。

直到2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）。《纲要》提出，要用十年时间，基本建成法治政府。

十八大提出到2020年全面建成小康社会，要求法治政府建设基本完成。

“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。”习近平总书记在党的十八届二中全会上发表的重要讲话，表明了中国共产党推动建设法治政府的决心和意志。

十八届四中全会确立全面推进依法治国，对依法行政和法治政府建设作出全面布局。

中央多次专门强调了新时期的法治中国建设问题,提出要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设,正是法治中国建设的基本要求,这里表述的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治中国建设16字方针,也是在30多年前提出的法制建设16字方针在实践基础上的新发展,这些都是实现中国梦的法治保障。

法制宣传日纪念活动

习近平说：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”他还指出，要以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。

如今“十二五”已经过去，《纲要》的提出，把基本建成法治政府的目标定在了下一个五年，是法治政府具体的落实办法。

法治政府不是空中楼阁

《纲要》的总体目标是：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

那么到底什么样的政府才是法治政府呢？

《纲要》提出了衡量标准，包括：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

我们看到，在一万两千多字的《纲要》中，原则性的内容比较少，主要任务和具体措施占了一万多字。其中，具体措施又占绝大部分内容。《纲要》的一个重要特征就是大部分篇幅都是可量化易评估的具体措施，这体现了我国法治政府建设事业新的深度。

自从1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》以来，关于法治政府建设的必要性、方向和原则，已经没有太多的争论。那么，怎样从认识上、思想上认识或重视法制，转变为在具体规划上、行为上都是法制，这是一个很重要的转换。

我国法治政府建设的难点在于如何用具体措施切实推动法治政府建设、使法治政府建设成为一种可量化可评估的工作，以此切实推进法治政府建设工作，使政府权力在法律的轨道中运行。

为解决这个难题，《纲要》绝大篇幅都是可量化可评估易操作的具体措施。

建设法治政府的关键是完善依法行政制度体系。完善依法行政制度体系，有助于提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系。《纲要》对依法行政制度体系的建设提出了具体要求，主要表现在以下几个方面：

完善政府立法体制机制。政府立法，是宪法和法律实施的保障，也是我国整个法律体系的重要组成部分。不合理的政府立法体制机制会使整个立法过程成为利益集团争夺自身不当利益的“战场”，进而导致恶法的产生。良好的政府立法体制机制能够增强法律的科学性和民主性，提升法律权威，促进法治政府建设。

加强重点领域的政府立法。为了更好地实施政府管理职能、提供公共服务，政府要针对社会重点领域出现的新问题、新形势进行改革。面对改革过程中出现的损害法律权威的违法现象，政府要及时立法，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据；对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律、法规和规章。

提高政府立法的公众参与程度。我国宪法和法律对公众参与立法的权利都有明确规定，但长期以来，受我国行政立法体制的影响，公众的参与意识和参与程度相对较弱，政府在立法过程中难以及时、充分地吸纳民意，导致一些政府颁布的规范性法律文件会出现与人民利益相违背的内容。只有在立法过程中提高公众参与的广度与深度，畅通公众参与立法的渠道，不同利益群体的利益才能够反映到立法中去，制定出来的法律才能够符合社会发展规律，法律文本才能够在现实社会中得到更好地落实。

加强规范性文件监督管理。制定规范性文件是行政机关实现其管理职能的基础，加强规范性文件的监督管理，是依法行政、建设法治政府的一项基本要求。依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，有助于提高规范性文件制定质量，维护法制统一。

建立行政法规规章和规范性文件清理长效机制。法律具有一定的稳定性和权威性，不能随意改动。正因如此，法律会随着社会的发展而呈现出一定的滞后性。政府应当建立行政法规规章和规范性文件清理长效机制，对那些不适应改革和经济社会发展要求的法律、法规和规章，及时地进行修改和废止。

中国政法大学副校长马怀德教授表示，这些具体措施非常必要，落实纲要所确定的法制政府基本建成目标，必须依赖于这些具体措施，才能够实现法制政府建设的各项任务。而这些措施有的虽然在十八届四中全会，包括五中全会的内容中涉及到，但这次《纲要》所给出的具体措施非常具体，非常明确，通过这些具体明确的措施，推进法制政府建设，加快建成法制政府，具有非常重要的意义。

《纲要》的“组织保障和落实机制”部分最后提出，各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。

“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任”，作为《纲要》的一大亮点，国务院法制办负责人强调，《纲要》于各级党委、政府是绝对的“硬性约束”。

“法治”成为“十三五”高频词

从2016年开始，未来五年，是基本建成法治政府的关键时期。应当坚持依法行政，把行政立法权、行政执法权、行政自由裁量权、行政审批权、行政处罚权、行政监督权等，置于法律和制度的有效管控之下，关进法治的笼子里，建设服务型政府，推进法治政府建设，着力破解权大于法的难题。

目前，正是全国各省市区密集制定本地的“十三五”规划的时期。随着《纲要》的印发，据不完全统计，截至2015年底，河北、贵州、北京等26个省份已经正式对外公布了本省关于制定“十三五”规划的建议稿全文。梳理可见，法治成为多个省份“十三五”规划中的高频词，18个省市区瞄准法治政府基本建成这一主要目标。“实现政府活动全面纳入法治轨道”成为高频语句。其中，江苏、安徽等省的规划建议提及“法治”的次数高达20余次。

值得注意的是，湖南省是唯一一个瞄准“法治政府建成”这一目标的省份，上海市则是唯一一个明确提出“率先基本建成法治政府”这一目标的省份。

业内人士指出，“十三五”规划目标的顺利实现离不开法治保驾护航，未来五年，是基本建成法治政府的关键时期。推进依法行政、建设法治政府绝不容易，要克服巨大的阻力和困难，不能停留在教育和喊口号上，要真正找到着力点。

首都北京提出，加快建设法治中国首善之区。“加快法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，切实保证各级政府在法治轨道上开展工作。”北京市“十三五”规划建议中说。

针对法治建设有待加强等问题，江苏省“十三五”规划建议明确提出，加快法治政府建设。深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法治理经济和社会事务，推行综合执法，建立健全行政执法与刑事司法无缝对接机制，实现政府活动全面纳入法治轨道。

在清华大学法学院副院长余凌云看来，依法行政是行政管理为人民服务的切实保障，是社会稳定、经济发展、国家长治久安的必要保证和提高政府形象、提高工作效率、取信于民的重要保证。

余凌云坦言，目前，依法行政的体制机制制度还不完善，政府职能转变不到位，职责权限划分不清晰，权力与责任不统一，财力与事权不匹配等。

而西部省份“十三五”规划建议中关于信访法治建设的提法也是可圈可点。比如，贵州省明确“探索县域信访管理新模式，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，落实重大决策社会稳定风险评估制度，健全依法维权和化解纠纷机制，把信访纳入法治化轨道。”

据中国政法大学副校长马怀德教授介绍，目前法律规定解决纠纷的渠道很多，至少有调解、诉讼、信访等8种途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，老百姓选择信访不信法、信上不信下，通过信访要求党委、政府解决纠纷。

马怀德分析说，信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。他进一步认为，当前影响和阻碍法治中国建设的主要因素是公权力不受规范、权力行使不透明、靠人治建立起来的权力运行体系难以突破、多数法律法规仍然得不到有效实施。

为此，马怀德建议，自上而下进行权力规范和约束，让高层领导厉行法治、自我限权、带头守法；重点规范约束公权力，通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束，将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围，尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。

法治政府的本质是什么？国家行政学院教授汪玉凯告诉记者，说到底是要约束政府权力，规范政府行为。“道理很简单，法治政府第一位的是治官，第二位是保护公民权益，第三位才是治民。法治政府集中体现法无授权不可为、法定职责必须为的价值理念和刚性导向。”

国家行政学院法学部主任胡建淼教授表示，“十三五”规划期间，《纲要》将作为我们整个国家法制政府建设、依法行政等方方面面的纲领性规范，将会影响我国行政立法、行政执法以及与行政有关的司法行政诉讼以及守法、法制的综合环节。《纲要》的出台，在新中国法制史上具有非常重大的意义。