保障房里的民生尴尬和利益博弈

文丨 文 君

保障房里的民生尴尬和利益博弈

文丨 文 君

说到保障性住房大量空置，不少媒体都会提到保障性住房位置偏僻、基础设施不足，没有人愿意去，这确实是很多地区保障房空置的原因。保障房是重要的民生工程，事关一方百姓的安居和幸福。保障低收入者的居住权，要更好地尊重低收入者的居住权。

青岛保障房发放钥匙

近段时间来，全国许多城市的房价上涨速度令许多人始料未及，十一长假前后，各地楼市的国庆节更是变成了“国庆劫”，政府纷纷出台新一轮的限购措施，北京、天津、苏州、郑州、成都、济南、无锡、合肥、武汉、南京、南宁、广州、深圳、厦门、南昌、上海等涵盖了一线、二线、三线的城市发布了力度不一的楼市调控政策，房地产成交量一下子降到了冰点。

就以往的经验来看，每次限购之后往往房价会有一小波的回调，但一段时间之后，往往会继续抬头疯涨，限购措施并没有得到预想的效果。政府限购的出发点固然是好的，为了抑制投资需求平抑房价，结果往往随着货币政策和其他措施的转向，楼市往往又开始了新一波的疯狂走势。

这样的现象，让老百姓对限购措施的效果期待值逐渐降低，有人提出楼市调控不能一味地“限”，政府应该要多些保障房建设，应该多关注一下老百姓是不是有房可住，许多人将对房价下跌的期待转移到对购买保障性住房的期待上。

和公众的期许矛盾的是，国家审计署公布了2015年保障性安居工程跟踪审计结果，暴露了保障性住房建设的三大问题：十九万套建成的保障性住房“空置”，数百亿元建设资金被闲置，数以万计的人员骗取保障房资格。

审计发现，至2015年底，全国有748个市县结存结转安居工程专项资金603.55亿元，相当于当年总投入的3%，其中478.6亿元闲置超过1年。

在房价依旧高企的今天，这则消息无疑戳中了很多买不起房、租不起房的人的痛点，这时人们才恍然大悟，原来不是保障房建得不够……

民生尴尬何时休

实际上，保障性住房大量空置并非是今年才有，从此前全国一些省份的审计结果来看，“有房无人”的保障房闲置问题早已非常普遍，大量的保障房闲置，甚至让一些住建部官员有了保障性住房“供过于求”的感慨，一些业内人士也认为，过高的空置率意味着大量保障房无法发挥作用，造成资金、土地等资源的浪费。

说到保障性住房大量空置，不少媒体都会提到保障性住房位置偏僻、基础设施不足，没有人愿意去，这确实是很多地区保障房空置的原因。一些保障房项目“先天不足”，空置现象不同程度存在，而已经入住的群众也因生活不便颇感“闹心”。有群众坦言，政府建保障房本是好事，别因为配套措施“掉队”，让暖心事打了折扣。

在一些地方，因为部分保障房项目选址偏远，交通等基础设施和配套项目滞后，影响了入住率和舒适度。

2015年《济南时报》曾经报道，济南最大公租房小区文贤居，2011年开工，2013年部分楼栋陆续竣工，2014年开始摇号，但至今仍不能入住。“片区红线外拟建道路、热源厂场地拆迁问题，供水、供热市政配套管线无法铺设到位，小区不满足交付使用条件”。

暂时无法满足交付条件，申请保障房的人可以等，而位置偏僻则让很多低收入者根本不能选择保障房。有媒体报道，不少满足申请保障房的低收入者是在市中心打零工维持生计，由于保障房位置偏僻，缺乏配套设施，交通、就业、生活成本大幅升高，导致他们“宁要市区一张床，不要郊区一间房”。

业内人士坦言，出于成本考量，一些地方政府往往选择土地价格较低的偏远地区建设保障房项目，由于上级部门一般偏重对开工率、完成率等数字指标的考核，导致“重建设轻配套”情况普遍存在，难以避免出现交通、医疗、教育等配套资源滞后状况。

更有甚者，个别地方在保障房建设中未能及时扭转“重数量轻质量”倾向，导致墙体开裂、楼板漏水、缺少消防设施、电梯事故频发等质量问题频出，成为受保障群众难以言说之痛。有受访干部直言，由于保障房项目利润较低，个别开发商使用劣质材料或偷工减料降低成本，质量问题频频发生，也在很大程度上影响了群众入住的积极性。

另一方面，城市郊区多建有城市垃圾处理厂、废水处理厂、工业园区，以及高压输变电站等城市配套服务设施，而不少保障房项目恰好处于这些设施周边，也让很多人望而却步。

“真是饱汉不知饿汉饥。公租房、经适房多划算啊！我们这些外地人想租还不给租，想买还不让买呢！”分配与户籍挂钩，很多地方对户口的年限也有要求，这意味着大量流动人口，以及毕业后获得户口不足一定年限的大学生都被排斥在外，而这部分人恰恰是住房困难群体的重要组成。

在审计署2015年的通报中，江西省南昌市和吉林省吉林市没有完成分配就是因为，限定申报对象范围过窄，如吉林市仅限定为最低生活保障家庭，未按规定将新就业无房职工等人员纳入范围，造成已竣工住房因准入条件申请户数不足而未分配。

在上海市房地产科学研究院副院长严荣看来，地方政府在分配上的保守也是一种理性选择的结果。因为分配保障房不仅不能对地方经济的增长做出直接贡献，反而容易因准入审核过程中存在的问题而受到负面评价。在这种局面下，保障房开工建设的突飞猛进和供应分配的战战兢兢就会形成鲜明对比，也就必然造成保障房的建设速度快于供应速度。

与此同时，一些地方申报不准也导致保障房出现闲置。河南省住建厅住房保障处负责人介绍说，保障房出现空置的原因之一在于，个别地方计划申报不准确，申报和建设数量大于实际需求，出现过剩情况。有基层干部表示，目前各地保障房建设大多是层层下派指标，从省到市一直到镇里搞任务分解。然而，一些经济落后地区的县城和镇区，本地人口偏少且多有自住房，加之流动人口及外来务工人员数量也不多，对保障房的需求不旺，申请人较少，造成闲置和浪费。

此外，分配不及时也是一些地方保障房空置高发的原因。国家审计署2015年发布的报告提及的一些地方采访发现，因保障性住房政策覆盖范围在扩大，而涉及申请户基本情况的信息又分散在多个部门，给申请资格认定带来一定困难，进而出现大量保障房未及时分配情况。

保障房是重要的民生工程，事关一方百姓的安居和幸福。19万套保障房一直闲置，不仅兑现不了民生福祉，同时消耗着地方政府的公信力。针对一些地方保障房工作中出现的“重建设轻分配”现象，必须通过制度设计进行严格约束问责，地方政府必须要有勇气直面“闲置”的尴尬，切实解决保障对象的顾虑、担忧和实际困难。保障房建设只有做到在数量与质量上都达标、契合百姓的实际需求，才是实实在在的“政绩”。

“空城计” 谁之责

“政之所兴，在顺民心”，中央善政为民，制定保障房政策的初衷是圆住房困难群体的安居梦，为推动保障房建设，不仅出台了一系列的政策措施，在土地、资金、税收等方面给予最大限度的支持，而且下达了保障房建设任务，明确了保障房建设目标，并对保障房的质量、标准、配套、分配等都提出了明确要求。

据了解，保障房并不一定要在“基础设施不足、位置偏僻”的地方进行建设。按照相关政策规定，保障房的筹措方式包括新建、改建、收购、配建等。与在偏僻地区新建保障房相比，在基础设施完善的地方收购住房将其转化为保障房，或是在商品房中配建保障房，无疑更能满足低收入者的需求。但为什么地方政府还是选择在位置偏远的地方集中建设保障性住房呢？

这是因为在保障建设中，中央对于地方保障房的开工率和竣工率有严格的考核，这就要求地方政府保证经济增长的同时，也要完成保障房建设任务。以配建方式建保障房不可能完成这个任务，以上海为例，《上海市经济适用住房配建暂行意见》（2010）实施后的两年左右，上海配建保障房27万平方米，仅占2011年保障房建设总量的1.6%；从地方经济增长的角度看，收购房屋也要消耗大量的资金，对经济的拉动作用也弱于新建房屋。因此，各地政府都选择在位置偏僻的地区建设保障房也就顺理成章了。

此外，在现行的财政体制下，卖地是地方政府收入的主要来源，基础设施完善的地区土地资源价值更高，从财政收益最大化的角度考虑，地方政府也不会把保障房安排在这些地区，而在建设用地愈发紧张的情况下，留给保障性住房的用地也只能是最差的建筑用地。不尽合理的政绩考核制度和财政利益的博弈，使得保障房建设脱离实际，脱离群众需求，出现大量空置。

从保障性住房的资金管理方面看，据中央人民广播电台报道，“十二五”期间，黑龙江棚户区改造173万套，棚改总量居全国前列。以该省北安市为例，2009年到2012年的四年间，政府申报的棚改数量一万三千多户，但北安市这四年的棚改数据中，有近一半的水分。当地在棚改过程中，多处违规甚至违法操作，涉嫌套取中央和省里的棚改专项资金数千万元。

棚户区改造是中央为了改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。从统计数据来看，黑龙江的棚改总量居全国前列，但光鲜的统计数据根本经不起检验，国家和省里的棚户房改造专项资金不知所踪，普通群众根本没有改善居住条件，这显然不是小问题。本该用于广大住房困难群众的专项资金被某些地方、单位套取、挪用，甚至被人中饱私囊，国家保障房政策在一些地方被大打折扣，民众的住房尊严何处安放？

审计署公布的2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果表明，一些地方和单位挪用和骗取工程资金93.7亿元。2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果显示，被套取或挪用的资金超过98亿元。2015年保障性安居工程跟踪审计结果，至2015年底，有19万套保障性住房因配套基础设施建设滞后等原因不能及时交付使用，数以百亿元建设资金被闲置，数以万计的人员骗取保障房资格。

一些地方在保障房建设上捉襟见肘，甚至通过违法操作挪用、套取专项资金，与之形成鲜明对比的是，一些地方政府支持商品房开发很是卖力。一边是商品房立项、建设如火如荼，另一边是，低收入群众渴盼的安居工程建设跟不上。不少地方的保障房项目选址偏远，配套缺乏，入住率不高。

此外，政府掌握了保障房的分配，就等于将市场化、货币化的的福利分房制度又重新交回给权力。保障房数量供不应求，品质高的更少，保障房成为权力腐败的滋生地。由于分配机制不透明，监管缺失，导致政府机关、事业单位和一些国有企业利用权力之便频频抢占了有限的保障房资源。

既然中央安排了专项资金，就要把相关政策措施落实到位。审计署、住建部、国土部等部委要督促地方政府不折不扣完成保障房建设和供给任务，对于套取、挪用保障房资金者，不能停留于曝光、整改，而要明确罚则，启动问责程序，该处罚就处罚，该处分就处分，触犯了国家法律，还要启动司法程序。

从长远看，还要改革绩效评价机制，撕下形象工程与GDP里看政绩的老皇历，多从民生角度考核官员政绩，通过科学政绩评价的力量督促地方履行保障房供给责任。地方政府除了从数量上完成保障房建设任务以外，还要注意保障房选址与配套设施完善，提高保障房建设质量，确保保障房项目的成色，并把保障房精准分配给困难群众，让保障房政策真正惠及民生。

厘清性质 让居者有其屋

“以民之所望为施政所向”，保障房乱象新闻之所以牵动亿万人心，主要是保障房关系到众多困难群众的住房问题，十几万的空置房，数百亿的闲置资金，让人气愤之余更多的是心痛，在这方面，部分地方政府真的需要有所警惕，明确责任，强化监督，别让困难群众的安居梦无处安放。

我国的保障房性质复杂，包括廉租房、公租房、经适房、限价商品房等，不仅保障低收入者住房，还附带吸引人才、拉动投资等功能，因此常常成为地方政府招商引资的砝码。审计署通报的湖北省赤壁市的保障房空置即是因为保障房本是为招商引资的企业配建，结果企业没去；河南省新乡市则是因为定向使用公租房的企业倒闭。实际上，现代政府都应当是有限政府，其能提供的社会保障也是有限的，过度保障会扭曲市场，自身也难以为继，一些地方已开始减缓保障性住房既是证明。

此外，国内除了重庆和北京成立了由政府主管的公租房运营管理的专门机构外，其他大多数城市都没有建立类似的专门机构。有学者指出，公租房的分配管理工作分散在发改委、规划、建设、住房委员会等多个部门。这种多部门共同参与的模式导致职责范围划分不清、决策运行效率低下等问题，不利于公租房的统筹管理。

纵观发达国家或地区，都设立专门的机构负责公租房运营管理，高效廉洁。以新加坡的建屋发展局为例，他们采用的分配方式是先申请先服务的分配方式，在这种方式中，每个人只有一个申请序号系列，出售和出租房屋各有一个排队系列，低收入者可廉价租房，中等收入者可廉价购房。分配的优先仅由申请时间的次序来决定。仅此一点，就要值得很多地方的公租房租赁部门学习。

住建部专家顾云昌曾表示，解决问题的关键在于保障房建设要“以人为本”，而不是“以房为本”。“以人为本”，意味着并不能单纯的以开工量、完工量来考核政府的保障房建设，而应当以解决了多少户困难家庭的实际住房问题作标准。

但在大量保障房已经建在偏僻地区的事实面前，要想让困难家庭从市内搬过去住，除了改善基础设施和交通条件外，似乎也没有什么更好的办法。对于想获得就近安置的困难家庭来说，增加租赁补贴发放数量，提高发放标准的方式，让他们在市场上就近租赁住房，用“货币化”方式保障低收入者的住房权，无疑是个更好的办法。

事实上，给低收入者住房现金补贴在很多国家都很盛行。以美国为例，美国保障房就是从最初的集中兴建公共住宅转变为通过租金补贴，让低收入者有房可住。这种方式则可以最大限度利用现有住宅，防止出现大规模的住房废弃，浪费社会资源。

保障低收入者的居住权，不一定要在偏僻的郊区建造更多的住房，给予他们现金补贴，让他们又有力在想租住的地方居住，不仅是在盘活市场，更是在更好地尊重低收入者的居住权。