粮食产业园环境保障的政府责任初探

文//郭晓东



粮食产业园环境保障的政府责任初探

文//郭晓东

粮食产业园在提升我国粮食产业素质、形成产业优势、增加农民收入、保障国家和地区粮食安全等方面具有重要战略地位。目前环境资源供给不足造成粮食产业园发展障碍。各级政府应承担起提供粮食产业园环境资源的主体责任，具体保障粮食产业园建设和发展所需的组织环境、土地环境、财力环境、人力环境、科技环境、服务环境等。

在工业化、信息化、城镇化、农业现代化不断推进和宏观经济运行进入新常态化的背景下，我国粮食产销、流通形势更为活跃，这对粮食安全保障提出了更高、更繁重的要求。与此同时，2014年底出台的《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》及政府文件更加系统地界定了各级人民政府在粮食安全方面的事权与主体责任，这个主体责任涉及到粮食生产、流通、消费的各个环节，责任内容日益明确和丰富。探讨粮食产业园建设中政府的环境保障责任内容，是现实要求和国家政策意图的自然延伸。

一、粮食产业园的内涵分析

（一）粮食产业园定义

粮食产业园是基于资源禀赋、区位优势及区域粮食产业基础，以粮食产业链为合作纽带的空间上集中布局的粮食企业集结区。其特征有：专业化特征，指园区促进与粮食安全保障密切相关的主粮特色产业发展；规模化特征，指入园粮食企业和单位达到集聚性的规模数量，且相互联系与合作空间持续拓展；一体化特征，指入园企业经营业务构成从田头到餐桌的紧密型的粮食供应链和产业链；现代化特征，指园区以现代发展理念、现代科学技术、现代经营方式、现代管理人才等培育和服务于入园粮食企业。

（二）粮食产业园的缘起

2004年起国家全面放开粮食购销市场以后，我国粮食市场和粮食产业的体系和格局已初步形成，但我国粮食产业起点低、基础设施不完备、产业集中度和规模经济性较低的状况仍很突出，这严重影响了产业主体之间的分工协作水平和产业的整体素质，很不适应国内外粮食市场的全产业链竞争形势。通过政府和市场协同推进跨地区、跨行业、跨所有制的粮食企业集群，即推进粮食产业园建设，是扭转这种状况，提升粮食产业素质并最终维护国家和地区粮食安全的必然选择。近年来在国家政策引导和政府推动下，各地的现代粮食产业园区建设得到了快速发展。

（三）粮食产业园功能

1.形成产业优势。粮食产业园通过粮食种植集聚、粮食市场集聚等形成以粮食种植、粮食市场为中心，大量上下游企业和科研部门等辅助机构围绕的集群经济。入园企业从园区集聚中获得外部经济和联合行动的收益，但是它并不排除竞争。这有利于企业在粮食技术、品种、数量、质量、价格等方面的优势的不断显现，使得更多的企业围绕产业园集聚，产生 “循环累积效应”，促进粮食产业特别是粮食加工业的生产效率和品牌效应提高，实现集聚下的产业竞争优势。

2.提升产业素质。粮食产业园的建成有利于借助粮食产业园的研发机构、技术服务机构推广现代流通技术，特别是物联网与大数据技术，促进数字粮食与电子商务等新型粮食业态的发展。粮食产业园通过园区内部成员之间的竞争与合作，也可促进粮食科技知识的溢出以及增强粮食企业和农民的科技吸收能力，提升粮食种植、流通、加工技术的创新能力。这促进了粮食产业发展方式由粗放型向集约型转变，从而提升了产业素质。

3.促进农民增收。园区企业的集聚发展可发挥协同优势，最大限度降低农户与企业、农户与市场、企业与科研机构之间的交易成本和物流运输成本。依托产业园信息和技术服务，在优质品种的规模种植、规模收购带来规模效应的同时，可在此基础上形成粮食产品的品牌效应，使优质优价成为可能。粮食产业园吸引粮食加工企业加入或集聚，还可以为农民提供更多的就业岗位，增加农民工资性收入。

4.保障粮食安全。粮食产业园区的建成，特别是园区内混合所有制经济的耦合，可综合实现“藏粮于地、藏粮于库与藏粮于市”，不仅有利于增强国家对粮食产业的控制力，而且依托粮食产业园区的加工能力、物流能力可以综合满足粮食应急需求，保障区域粮食供应量，不断提高“平急结合、化急于平”的粮食应急供应效率和效益。

二、粮食产业园发展的环境障碍

粮食产业园作为开放性的系统，其发展也需要一系列重要的环境条件来支撑。从系统生态学的角度来说，系统环境是指与系统生存发展有不可忽视联系的事物的总和。系统的环境因素众多，从不同的标准可进行不同的划分。从粮食产业园环境因素所涵盖的范围看，可包括组织、财力、土地、人力、科技、服务等方面，几者相互作用、相互影响，构成了粮食产业园赖以生存和发展的主要条件。目前，我国粮食产业发展的环境资源供给远落后于需求，以致形成发展障碍。

（一）组织环境障碍

粮食产业园的组织资源环境是指园区建设可依托的行政组织条件，主要是粮食产业园建设的管理体制、机制、政策规章等。目前各地粮食产业园建设尚存在事权多头管理、职能边界不清、调控行为协调难等体制机制弊端。产业园建设过程中发展改革、粮食、经贸、工商、交通、铁路、土地、财政等部门各自为政，缺乏协调通道和机制，从而造成园区应有的专业化、规模化、一体化功能受阻。政策规章方面，各地有关粮食产业园建设方面的规章制度如省级粮食产业园区标准及认定办法、省级粮食产业园的布局规划等还不健全，不利于现有入园企业的成长与新建项目的落地，更不利于园区管理的稳定性、长效性。

（二）财力环境障碍

粮食产业园的财力环境是指园区建设的资金来源和融投资政策条件。目前各地粮食产业园建设中的基础设施投资是以政府投资为主体，由于相关财政和信贷支持政策缺乏科学统一规划和联动机制，导致投资不足和投资浪费现象并存。由于粮食流通基础项目的投资领域开放不足，民间资本的参与比例相对较低，导致各地粮食产业园建设存在投资供给缺口，投资效率低下。与此同时，受粮食行政管理体制和中央储备粮垂直管理体系影响，存在地方企业和中央企业在同一地区重复建设粮食产业园现象。粮食企业与工业企业不同，它在承担市场风险的同时，还要承担自然灾害风险。目前各地粮食产业园建设中缺乏对粮食企业的风险保障机制，已建和在建的粮食园区对粮食保险的支持力度不够，对于粮食合同违约而造成的损失缺乏有效的制约机制和妥善的解决办法，制约了企业入驻园区的积极性。

（三）土地环境障碍

粮食产业园的土地环境是指园区建设用地选址和相关用地审批约束条件，主要是指园区当地的地形、地势、交通状况是否有利于粮食企业经营活动的开展。随着工业化和城市化的推进，城市发展空间不足，各地土地供需矛盾日益突出。相比主产区较好地的土地环境，主销区在粮食产业园的建设上遇到最大的问题就是土地资源的约束。突出的表现是销区粮食产业园建设用地指标越来越紧张，致使部分粮食销区粮食产业园区规划选址不得不偏离具有明显的交通优势、集约度更高的粮食物流节点，而有分散化的现象，不利于平衡优化粮食产业园区内库存成本、运输成本及管理成本。

（四）人力环境障碍

粮食产业园的人力环境是指园区建设可动用的劳动力资源条件，特别是专业技能、管理能力较高的人才资源。粮食产业是与粮食科技创新相伴，它对从业者提出了更高的要求，即要求粮食经营者不仅需要掌握必要的粮食商品知识、粮油的购、销、储、运、加的各项业务知识技能，而且还需要清楚地了解经济贸易知识和国内外粮食市场。目前，各地普遍缺乏适应粮食产业链及供应链管理的高素质专业人才，特别是缺乏信息技术与粮食生产、流通技术结合的人才，缺乏熟悉国际市场规划、掌握粮食物流及粮食期货理论与实践的高端人才。这严重制约了粮食产业的发展，并极大地限制了粮食产业园的功能。

（五）科技环境障碍

科技环境指粮食产业园发展所需的科学技术支撑条件，主要包括：政府对粮食科技研究开发经费额、粮食产业领域企业的研究开发支出状况、粮食产业共性技术开发力量集中的焦点、知识产权与专利保护、新产品开发状况、实验室技术向市场转移的最新发展趋势、信息与自动化技术发展可能带来的粮食产品生产效率提高前景等。目前，粮食产业园科技环境的主要问题一是政府对于粮食共性技术的开发及推广方面的投入仍然比较有限；二是科研规划决策及粮食科研评价机制脱离市场和产业发展实际需要的现象突出；三是缺少粮食科技共享互动平台。

（六）服务环境障碍

服务环境是指粮食产业园发展所需要的各种服务支撑条件，包括公用基础设施如供水、供电、供热、供气、环保、通讯等设施及生活娱乐、教育、医疗卫生等设施，还包括相关事务中介机构所提供的金融、保险会计、法律仲裁、技术咨询、检验检测等服务。这些服务因素对入园企业的成本、盈利能力等有重要影响，从而影响园区的竞争优势和吸引力。目前我国包括上海、江苏等发达地区在内的各地粮食产业园服务环境建设也多有缺陷，特别是以电子数据交换、互联网为基础的粮食产业信息服务方面供给尤显不足。

三、政府的相关责任内容

根据经济学标准，粮食商品具有竞争性和排他性，属于受市场支配的私人产品。由于粮食的再生产是经济再生产和自然再生产相交织的过程，其间既存在经济风险也存在自然风险。这就造成粮食产业的投资边际报酬相对较低，使得市场机制下粮食产业很难自发集聚大规模的资本、人力、技术等生产要素资源。如果缺少公共资源的外部支撑，必然会自发延续产业的弱质性，导致产业萎缩，从而危及国家和地区的粮食安全。而粮食安全（粮食的充足性、可获得性和价格的合理性）这一无形产品历来是须由政府提供的公共产品。可见，粮食产业园的环境构建过程实质属于提供公共产品资源以弥补粮食市场缺陷及粮食产业的弱质性、保障国家和地区粮食安全的政府行为范畴。二战后世界发达国家在粮食产业领域无不通过严密的粮食流通组织体系建设、有力的粮食流通调控机制建设、健全的政策法规体系建设等政府途径优化其国内的粮食产业发展环境。

综上，在中国这样一个人口最多的发展中国家，在粮食产业及粮食产业园发展中，各级政府必须承担起保障产业发展环境、提供环境公共产品的主体责任。为化解上述粮食产业园建设中的环境障碍，政府提供环境公共产品（环境资源）的责任内容应包括：

（一）组织环境资源供给

1.健全组织机构。粮食产业园区所在地区政府应综合考虑本区域的粮食产业供需规模及增长潜力，结合现有粮食产业设施等情况合理综合考虑本地区粮食产业园区的组织层级与管理体制。可由发展改革、粮食、财政、交通等相关部门共同成立粮食产业规划实施领导小组和政府综合协调机构。由粮食局牵头在条件成熟时设立各地粮食产业园区管委会。

2.明确组织职能。（1）负责粮食产业园区发展的规划和实施，包括规划编制、规划的推进与落实。根据各地粮食产业园区发展实际，建立完善政府规划协调、企业合作经营的粮食产业园区建设模式等。（2）严格实行项目管理。健全园区招投标、工程监理等各项法规制度。（3）合理确定园区企业的准入规则、监督机制和退出机制。

（二）财力环境资源供给

1.将促进粮食高效流通但投入高、收益低、具有公益性的园区基础设施项目，如净散粮流通配套支持项目、北粮南运接疏中心项目、平急结合的粮食安全保供体系项目、全程不落地可追溯粮食供应链项目等纳入公共财政支出范畴。对财力一般或较差的粮食主产区的项目建设，可通过财政转移支付或财政补助地方配套等形式予以支持。

2.财政扶持入园的粮食产业化龙头企业。可设立专门扶持入园企业发展的基金，给符合要求的入园企业贴息贷款或无息贷款，用于企业重大项目贷款贴息、技术补贴和培植著名粮油品牌；采取银企协调会等方式，为重大入园项目和入园企业融资提供便利；可由政府整合农业综合开发、扶贫、良种补贴、农业科技、农业基建和国债支农等资金，拿出一部分支持入园的粮食龙头企业。

（三）土地环境资源供给

制定明确的并具远瞻性的粮食产业园区土地政策。原则上对粮食产业园区项目，政府应加强建设用地支持，在符合土地利用总体规划的前提下，所需农用地转为建设用地的计划指标由国土资源部门在机动指标中给予安排，其用地价格按照实际用途给予适当优惠。对不同类型的项目用地应由国土部门会同发展改革、粮食等部门研究制定不同的政策。可采取的土地配置方式有公开出让方式、协议出让方式、特事特议方式等。政府也可以采取以土地作价出资入股的形式，参与支持大型粮食产业项目的建设。

（四）人力环境资源供给

大力引进知名粮食企业入驻，留住粮食企业家人才。引导粮食企业积极引进粮食专业技术人才，对于粮食领域的领军人物或骨干人员给予相应的政策支持。依托高等院校、职业院校、技师学院和大型骨干企业，有计划、有重点地建设一批全粮食行业人才培训基地和实训基地，开展订单招生、定向培养。建立高层次粮食行业人才信息平台，实现企业、科研院所、职业院校共享。不定期组织粮食行业人才供需见面会、座谈会或招聘会，促进人才流动。

（五）科技环境资源供给

当地政府应建设以企业为主体、市场为导向的技术创新体系，坚持政产学研相结合。应重视入园企业的自主创新能力指标，引导粮食企业加大科研投入。加快科技成果的转化和推广普及，特别重视推广净粮入库除杂技术、绿色生态储粮技术、以生物工程为重点的粮食深加工技术、粮食配送与质量检测管理的智慧物流技术等的推广普及。

（六）服务环境资源供给

当地政府应促进基础设施、信息、税收、价格、统计、监测、法律等服务项目的融合，形成协同服务效应，同时有针对性地提升个性化、专业化服务功能；应大力促进园区信息化建设，鼓励将物联网技术、RFID应用技术、GPS技术和移动通信技术应用于粮食产业信息的采集、传输与追溯，逐步提供粮食收购、储运、统计、监测和调控为一体的信息服务。

本文为国家粮食公益性科研专项（NO.201513004）；江苏高校优势学科建设工程资助项目 PAPD；南京财经大学粮食安全与战略研究中心2015年度招标课题（项目编号CFSSS2015-07）的部分研究成果。

（作者单位：南京财经大学）