土地资源利用中存在的问题和对策研究

张志慧

摘要：土地既是珍惜的资源，又是特殊的资产，土地的基本性质决定了土地问题始终是事关我国经济发展、社会安定和政治稳定的重大问题。随着准格尔旗人口的持续增长和经济的快速发展，土地与人口、土地与农业、土地与市场、土地与发展、土地与环境、土地与法制、土地与社会稳定等的问题和矛盾日益突出，合理利用土地是关键。本文以鄂尔多斯市准格尔旗为研究对象，在分析准格尔旗2003年到2013年各类土地利用的数量及结构变化的基础上，应运土地利用现状分析的知识，阐述准格尔旗近年来土地利用中存在的问题，以及针对这些问题所提出的可行性对策，对以后准格尔旗合理利用土地提供重要的参考，希望对准格尔旗以后经济的发展能有帮助。

关键词：准格尔旗；土地资源；利用现状；问题与对策

1. 研究区概况

准格尔旗位于内蒙古自治区西南部，鄂尔多斯市东端，地处共和国蒙、晋、陕和内蒙古呼、包、鄂两个“金山角”核心地带，地理坐标东经110°05′～111°27′，北纬39°16′～40°20′，旗境南北长116.5公里，东西宽115.2公里，总面积7544.666平方公里。全旗共辖1个苏木，2个乡，6个镇，3个嘎查，156个村，20个社区，设1个省级开发区，1个新区。总人口约37.5万。

2. 研究区土地利用分析

2.1 土地利用现状分析

根据2013年准格尔旗土地利用变更调查结果显示，准格尔旗土地总面积为755078公顷。全旗耕地面积约为76100公顷，人均耕地0.25公顷，占全旗土地总面积的10.1%；园地总面积约为303公顷，占全旗土地总面积的0.04%；林的总面积约为220447公顷，占全旗土地总面积的29%；草地总面积约为393679公顷，占全旗土地总面积的52.1%；建设用地总面积约为18540，占全旗土地总面积的2.5%；交通用地总面积约为8780公顷，占全旗土地总面积的1.2%；水域总面积约为19273公顷，占全旗土地总面积的2.6%；其他土地的总面积约为17954公顷，占全旗土地总面积的2.4%。

2.2 土地利用变化分析

2.2.1 土地利用的数量变化

土地利用动态度可定量描述区域土地利用变化的速度，它对描述土地利用变化的区域差异和预测未来土地利用变化趋势都具有积极的作用。单一土地利用类型动态度可反映区域一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况，公式表达为：

k=（Ub-Ua）/Ua×1/T×100%

式中：Ua、Ub分别为研究期初及研究期末某一种土地利用类型的数量；T为研究段长。K为研究时段内某一土地利用类型的年变化率。

根据上述公式计算出准格尔旗土地利用8种类型的年变化率如表2，10年间各类用地变化率分别耕地-3.2%、园地-7.5%、牧草地-0.2%、交通用地7.9%、林地5.2%、建设用地7.2%、其他土地-5.9%、水域-2.5%。八大土地利用类型在数量上都发生了重大变化，变化最明显的是随着其他土地的减少，林地地面积快速增加，耕地的面积不断减少，而且仍有持续减少的趋势。

2.2.2 土地利用结构变化分析

土地利用结构系指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和，是各种用地按照构成方式的集合。土地利用结构是客观存在的，它伴随着土地利用活动而产生，是无时不在，无处不在，问题在于分析其合理性。土地利用结构的合理性集中表现为其综合效益最大化。

准格尔旗2003～2013土地利用结构变化如表3，分析表3，10年间耕地、其他土地、园地、牧草地、水域都有减少，其中耕地减少量最大，其它土地利用类型占比均有增加，尤其是林地，共增加了10.5百分点。农业用地、建设用地和其他土地比例由2003年41.8∶1∶3.2变为2013年的38∶1.5∶1，说明随着经济的发展，10年间农业用地总体上有所减少，而其他土地得到了进一步的开发利用。农林牧用地比例由2003年的1∶1.2∶3.4变为2013年的1∶2.9∶5.2，在生态环境的保护和生态重建方面取得了一定的效果。

3. 研究区土地利用中存在的问题分析

3.1 后备土地资源严重不足，人地矛盾十分突出

准格尔旗属典型的丘陵山区，水土流失非常严重，土地利用率低，其他土地质量相对较差，开发难度大、成本高。同时，若从生态安全、生物多样性保护和防洪安全的角度考虑，在开发利用条件较好的土地中也有很大一部分不适宜开发利用。因此，就耕地后备资源而言，准格尔旗没有多少可利用的土地。

与此同时，准格尔旗人口多，人口密度大，人地矛盾历来比较突出。城镇建设、基础设施建设和各类工业项目建设占用了部分耕地，加上生态环境的建设，特别是实施退耕还林工程，外出务工人员的不断增多，梁峁地区的农民从事单一农业生产已远远不能满生产生活的需要，所以造成一部分采矿区、山区的农民弃耕现象比较严重，造成全旗耕地面积的减少。

3.2 土地利用结构不合理，需适度调整

近年来通过西部大开发战略的实施、生态建设和农业结构的调整，农林牧用地结构由2003年的1∶1.2∶3.4变为2013年的1∶2.9∶5.2，土地利用结构发生了较明显的变化。但仍然存在耕地减少现象，森林覆盖率低，森林覆盖率仅为29.2%；在非农业用地中，交通用地所占比重小，仅为1.16%，不能满足经济日益发展的需要。

3.3 农业用地集约化水平较低，生产水平有待提高

目前，准格尔旗的农业虽然从传统的低产、低质、低效农业逐渐转变为高产、高质、高效的“三高”农业，并逐步向规模经营、专业化发展，但由于受比较效益的影响，农民对农业的重视程度不高、投入不多、集约利用程度不高，真正实现高效开发、集约经营的还不多。对农业用地，尤其是耕地、牧草地和林地的利用主要仍是分户零星经营，人工劳作、机械化水平不高，存在经营分散、粗放和现代化水平低等问题。土地潜力没有被充分挖掘和发挥，土地的生产水平与发达地区相比还有一定的差距，农用地的生产水平与开发效益上有较大的提升空间。

3.4 土地自然生产潜力下降，土地环境污染较严重

在农业用地的开发利用过程中，土地使用者缺乏长远意识，重经济效益，轻生态效益，重产出、轻投入，重利用、轻保护等现象比较突出。 同时，随着城镇规模的扩大，工业的发展尤其是工矿企业的兴起，废气、废水、废渣直接或间接地进入土地利用环境，加上化肥和农药的大量使用，对当地的大气、水、土壤等土地环境造成一定的污染。另一方面，随着人口的增加，生活垃圾的增多，也给周围的土地环境带来压力。所有这些，均危及当地的资源与环境安全，对全旗的可持续发展构成一定的威胁。

4. 土地资源可持续利用对策

4.1 保障科学合理的建设用地

根据产业结构调整和经济发展方式转变的客观需求，合理确定建设用地规模，并做出总体安排，进一步强化规划的整体调控作用。建立和完善盘活存量建设用地的激励机制，加大存量建设用地挖潜力度。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导城乡协调发展，统筹安排、科学配置各类基础设施用地。实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，稳步推进农村建设用地整治，不断优化城乡建设用地结构，改变布局分散、粗放低效的用地现状，提高建设用地整体配置与保障能力。

4.2 统筹各业各类用地

确保耕地保有量和基本农田保护面积，积极开展基本农田整理，提高耕地质量，稳定粮食生产能力，统筹林地、园地、牧草地及其他农用地，进一步优化用地结构，推进农牧业产业化发展。合理城乡建设用地，按照扎实稳步地推进城镇化新农村建设，保障城乡交通、水利、电力等基础设施建设用地，优化建设布局，不断提高建设用地集约利用水平。适度开发未利用地资源，拓展建设用地空（下转148页）（上接111页）间，保障农业发展与生态建设用地，提高土地利用效益。

4.3大力推进土地节约集约利用

坚持内涵挖潜为主，节约集约利用土地，引导农村居民点、产业用地相对集中布局，规范发展，促进基础设施的优化整合与区域共享。采取有效措施促进各类废弃地再利用，实施“低效、高耗能”产业的优化升级与限制供地政策，完善土地利用评价体系。鼓励农村居民点内闲置建设用地的使用权依法流转，大力推进城区改造，盘活各类闲置土地，提高城镇土地再利用率。规范建设用地的置换，促进建设用地内部结构调整和布局优化，形成合理的用地规模、结构与布局，实现用地方式由“粗放型向集约型的根本转变”。

4.4 保护和改善土地生态环境

遵循可持续发展、人与自然和谐共处的原则，统筹土地开发利用与生态环境建设，有效控制人类活动对自然的损害，充分发挥土地利用的生态环境效益，促进生态环境良性发展。

充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，严格控制生态环境敏感区域非农业建设的用地开发强度。在生态环境有重大缺失和生态敏感区域，有针对性地安排生态建设工程用地，促进退化生态系统的修复与重建。通过开展土地复垦、优先安排生态建设和移民搬迁用地，推进地质灾害防治，加强矿区生态环境保护、监督和治理。促进以灌草为主、灌草乔相结合的生态防护体系建设。减少形成污染源的工业活动用地，预防开发建设对生态环境可能造成的不利影响。

参考文献：

[1] 内蒙古准格尔旗全国第二次土地调差成果报告书 2011.

[2] 王万茂.《土地利用规划学》（北京科学出版社2010年6月）9-11 65.

[3] 欧名豪.《土地利用管理》（中国农业大学出版社2006年8月）1-5.

[4] 蔡运龙.土地结构分析的方法与应用.地理学报.

[5] 林培.土地资源学[M].北京：中国农业大学出版社，1996， 150- 160.

[6] 朱道林. 《土地管理学》（中国农业大学出版社），241-258.