黔南州政策性森林保险发展现状分析与对策

刘应波 向仕敏

（黔南州林业局林权交易管理服务中心 贵州都匀 558000）

黔南州政策性森林保险发展现状分析与对策

刘应波 向仕敏

（黔南州林业局林权交易管理服务中心 贵州都匀 558000）

开展政策性森林保险工作是落实中央的一项重大惠农政策，是分散林业风险、巩固林业建设成果、拓宽林业融资渠道，实现“生态林业”与“民生林业”和谐统一、健康发展的重要举措。本文通过对黔南州政策性森林保险发展的现状及存在的问题进行分析，提出推动政策性森林保险工作有序发展的建议。

政策性；森林保险；现状；对策

前言

森林保险，是中央支持“三农”、发展林业的重要举措。做好政策性森林保险工作，增强林业抵御风险能力[1]，有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，增强发展林业的信心；有利于减少林业投资风险，改善林业投融资环境；有利于保障林业生产经营者经济利益，提高其生产积极性；有利于森林资源保护，维护国土生态安全；有利于推动保险事业发展，促进保险业提质增效。对保住黔南州“两江”上游生态屏障，完成“绿色黔南”三年行动计划，守住“生态和发展两条底线”，促进区域经济发展有着重要的意义。

1 黔南州森林资源基本情况

黔南布依族苗族自治州位于贵州省中南部，位于北纬25°04′～27°29′，东经 106°21′～108°18′。根据《黔南州林地利用保护规划（2010～2020年》，在全州国土面积3928.98万亩中，林地面积2564.99万亩。共区划重点公益林793.88万亩，一般公益林619.33万亩，重点商品林348.11万亩，一般商品林803.66万亩。共区划防护林地1341.03万亩，占52.28%；特种用途地72.19万亩，占2.81%；用材林地973.66万亩，占37.96%；经济林地53.37万亩，占2.08%；薪炭林地124.74万亩，占4.87%。

2 黔南州政策性森林保险发展现状

我国从1984年开始森林保险试点，至1988年承保面积达133多万公顷，已有20多个省、市、自治区先后开展森林保险工作，并创造出了4种保险类型[2]。2014年，黔南州人民政府为推进全州政策性森林保险工作，专题印发了《黔南州政策性森林保险工作方案》（黔南府办发[2014]15号）和《关于进一步做好政策性森林保险工作的通知》（黔南府办函[2014]34号），并于2014年5月26日召开了“全州农业工作调度暨农林保险推进会”，全面启动了此项工作，但是黔南州乃至全省森林保险工作还是处于初级阶段，还需更大突破。

2.1 2014年承保理赔情况

2014年5月26日启动以来至2014年12月底，全州共纳入森林保险的森林为1156.65万亩，占全州拟投保森林总面积2140万亩的54.05%，其中公益林面积1147.6万亩，占拟投保公益林面积1260万亩的91.08%，商品林面积9.05万亩，占拟投保商品林面积880万亩的1%。据统计，2014年10月1日至2015年5月31日，承保森林资源发生的灾害数量57起，灾害面积共1.15万亩，其中：公益林13起，灾害面积为0.84万亩；商品林14起，灾害面积为0.31万亩，实际理赔金额207万元。

2.2 2015年承保理赔情况

2015年，黔南州除三都县选择火灾险种外，其余县市均选择综合险进行投保。全州森林资源投保面积累计达1323.78万亩，保费累计达3901.35万元，其中公益林投保面积1301.08万亩，保费3833.03万元；商品林投保面积22.7万亩，保费68.32万元。黔南州2015年度发生森林保险灾害的县有都匀、独山、平塘、三都、惠水、罗甸、龙里、荔波8个县（市），出险原因为火灾损失和病虫害，共35起，已赔付12起，支付赔款金额233.4116万元，未理赔的原因主要是县级保费配套没有及时到位和理赔利益主体难以确定，影响了理赔时效。

3 政策性森林保险工作存在的问题

3.1 缺少激励机制

全省森林保险工作还是处于探索阶段，金融机构和保险公司森林保险相关的机制还不完善，呈现制度、机制跟不上发展，缺少超前预测的情况。由于传统的森林保险一般实行费率统一的定价模式，且在定价过程中只认森林不认人，忽略了其它影响风险和绩效的因素，特别是在面对这两种不确定时，投保人极易发生道德风险，也有投保人缺少在损失发生前尽力防范风险，减少损失的意识。缺少森林保险的奖励和约束机制，对保险工作做得好的基层林业部门和单位、林农缺少奖励，起不到示范的效果，增加了风险。

3.2 经费滞后

虽然林业部门与承保机构保单签订早，但因保费缴纳滞后，影响了工作经费的划拨，导致相关工作滞后，尤其是商品林的承保展业。

3.3 查勘定损耗时长，理赔不及时

①森林保险的投保、查勘定损和理赔等环节专业性强技术要求高，加之乡（镇）林业站划归乡镇管理以及乡镇合并，林业站被整合到农业农村工作中心，技术力量严重不足，导致报案、查勘定损不及时；②查勘定损中，林业部门、林农对承保公司所依据的查勘定损技术标准存在异议；③集体林权制度改革中联户发证的森林资源受灾后理赔权利人难以确定，资料收集困难；④政策性森林保险工作中存在的问题得不到及时解决；⑤因森林防火纳入州委州政府目标考核，且为一票否决制，基层部门在是否报案上存在顾虑。以上原因导致了灾害发生后，报案、理赔不及时，林农利益得不到有效保障，挫伤了林农投保的积极性。

3.4 存在道德风险

目前，森林保险的经营呈现“三高三低”的状况，即高风险、高费率、高赔付和低保障、低覆盖、低投入[3]。政策性森林保险工作存在道德风险隐患：①森林投保后，林木所有者在一定程度上会抱着森林受灾有保险公司理赔的心里，放松对其所有森林的管护，或者是一旦发生火灾不及时扑打，任其蔓延，增加森林火灾发生的几率；②按照保险“五公开、三到户”的原则将理赔资金一次足额理赔到户，很难有效约束林木所有者，确保森林植被的恢复，保障生态安全；③由于利益引起群众纠纷，增加林区社会维稳压力。使得县（市、区）林业局（农工局）在开展此项工作上存在顾虑。

3.5 政策瓶颈

①《关于规范农业保险工作费用管理的通知》（黔府金发〔2013〕10号）中明确规定：除实收保费8%的工作经费外，各级政府部门不得向承保公司索要或提取本通知以外的其他费用，保险公司也不得支付本通知规定以外的其他费用，导致承保机构参与森林资源防灾防损工作政策依据不够充分，使保护森林资源及森林保险、部门与保险机构合作共赢关系得不到体现，影响工作的开展。②相关政策在实施过程中不能保障具体承办保险业务的部门能得到工作经费，加上工作经费的使用范围不够合理等影响了整体工作的推进。

3.6 权责不明

森林资源安全的职责主要是林木所有者，而森林防火又纳入政府目标考核，各级人民政府和有关部门又承担了监管、预防处置等责任。在现行的保险机制中，政府、林业部门投入大量资金建立防灾防损体系，保险机构收取保险金，而没有明确履行防灾防损的职责和义务，显失公正公信，而且保险机构开展防灾防损工作支出经费存在政策风险，不利于政策性森林保险工作的推进。

3.7 林农投保积极性不高

商品林投保中，除造林大户外，林农对森林保险的投保积极性并不高，究其原因：①林农对森林灾害的发生存在侥幸心理；②林农拥有林权的面积不多、经营规模小，依赖程度不高；③青壮年外出务工较多，对林业保险的必要性、迫切性认识不足。

4 政策性森林保险的发展对策

政策性森林保险是具有公益性质的险种，受益的不仅是林业生产经营者，整个社会和国家都是保险的受益人。因此，为有效解决政策性森林保险工作开展以来存在的各种问题，将中央的惠农政策落到实处，切实建立防范和化解林业风险的保险保障体系，提出如下建议：

4.1 加大森林保险宣传力度

政府应采取一些措施刺激林农的投保热情，以拉动森林保险的需求[4]。充分利用电视、网络、广播等媒体将森林保险这一中央惠农政策宣传到林农朋友中去，让他们了解到开展森林保险的重要意义，提高商品林参保的积极性，拓宽森林保险业务。

4.2 提升业务技能

查勘、理赔是森林保险业务中重要的中间环节，应加强森林保险经营人才培养[5]，加强查勘、理赔技术标准方面的业务技能培训。根据森林保险工作的实际需要，需成立州、县政策性森林保险工作赔案鉴定小组，并对赔案鉴定小组成员进行林业专业知识，保险行业操作规程和相关知识培训，达成共识，统一技术标准，提高工作效率。有助于尽快理赔、植被恢复等，保障生态安全。

4.3 优化工作经费的使用范围和提取比例林业生产经营周期长，且多处于偏远落后地区，地形破碎、交通不便，承保展业、查勘定损、农户自交保费收取困难，建议根据林业工作的特殊性适当提高工作经费比例，同时采用有效措施确保县级承办机构能及时得到工作经费开展相关工作，落实中央的惠农政策。

4.4 建立承保机构风险管控机制和激励机制

我省是全国的生态文明先行示范区，生态优势也是我省最重要的后发优势，但是由于特定地理位置和复杂的地形地貌，我省的生态环境又十分脆弱，森林资源防灾防损体系建设仍因资金投入不足存在严重的安全隐患，损害后难以修复和恢复。目前我国森林火灾保险平均赔付率为70.3%，而一般财产保险为30～35%，保险公司经营的积极性不高[6]。保护森林资源，预防灾害发生，不仅是林农、林业部门的职责，也是承保机构应尽的职责和义务，林业林灾重在预防，承保机构建立风险管理机制，履行防灾防损职责，加强森林资源的防灾防损体系建设。同时要加强探索建立森林保险的奖励和约束机制，对保险工作做得好的基层林业部门和单位，给予适当的物质奖励，在保费方面应给予适当的优惠，在保险合同中设计一个共保率，让投保人对超过免赔额部分的险损进行分摊.这样可以激励投保人更加努力防范风险以减少重大损失的发生，更好地调动各方参与森林保险工作的积极性，使保险标的物（森林资源）尽量地减少或不遭受损失，达到降低理赔、保护资源、合作共赢的目的。

4.5 制定相关政策和全省统一的查勘定损技术等规程

作为农业保险组成部分的森林保险，涉及的利益面相当广泛，有了法律的保障，政府的支持，森林保险的目标、范围、组织机构、运行方式就有了一定的规范[7]。全州乃至全省应及时调整相关政策以及完善相关法律、政策、技术规程，为森林保险提供保障，稳步推进森林保险工作，建议省金融办牵头，林业、财政、保险机构、保监等相关部门共同制定符合林业生产实际的全省统一的查勘定损规程，统一技术标准，确保灾害发生后，林农能尽快得到理赔资金，恢复生产经营。

4.6 强化政府督导

①省农业保险联席会议加大督促力度，强化县级资金配套。②各级部门要加强横向和纵向的沟通交流。对于政策性森林保险工作中存在的问题和困难，各级林业部门、承保机构不仅要加强与同级财政、金融办的沟通、汇报，也要加强对上级相应部门的沟通汇报，及时解决工作中存在的问题和困难，确保惠农政策落到实处。③现阶段我国森林保险制度模式是政府扶持，商业化运作的模[8]。因此，政府应秉承“扶持不干预，引导不领导”的原则[9]，督导各部门抓好政策性森林保险工作，积极争取提高县级配套资金，以林业专业合作社、涉林企业、林业大户等为依托，降低或免除林农承担部分，扩大茶叶、刺梨、无患子等特色林业产业的投保率，助推特色产业发展。不仅分散了经营风险，也能解除金融部门后顾之忧[10]。

4.7 调整理赔方式

结合林业生产经营的特殊性，应调整森林保险理赔资金的支付方式。公益林理赔可建立专户，由林业部门统一组织进行植被恢复；商品林理赔应将一次足额理赔调整为：先理赔50%的资金用于恢复植被造林，待林业部门验收合格后再理赔剩余50%的资金，确保植被恢复，保障生态安全。

4.8 严办火案

政策性森林保险险种是森林综合保险，但危害最大、最容易发生的风险就是森林火灾，对此，各县（市、区）一方面要继续强化森林防火工作，确保各项责任、制度、措施落实到位；另一方面各县（市、区）林业部门和森林公安要加大依法治林力度，强化野外火源管控，对违规用火行为必须严格处理，坚决打击恶意纵火行为骗取保险赔偿金的行为。

5 结束语

森林保险是林业深化改革中一项全新的工作，有利于积极分散林业风险，保持和巩固林业建设成果，保障林业生产经营者的经济利益，积极推进政策性森林保险工作，在公益林应保尽保的基础上，着力推进商品林保险工作，拓宽投资渠道，减少保险公司面经营风险，增强竞争力[11]。也为推进林权抵押贷款业务提供保障，让更多的金融信贷和民间资本进入林业生产领域，增加林业产业发展投入，释放林业改革红利，激活林业发展动力，助推林业跨越发展，实现生态保护和产业发展转型。

[1]王 丹，陈 珂，刘 军，等.我国森林保险的现状、问题与对策[J].沈阳农业大学学报（社会科学版），2005,03，7（1）：13～16.

[2]田 芸.林业保险浅析[J].林业经济问题，1996（2）：51～55.

[3]陈玲芳.我国森林保险发展的现状、问题与对策研究[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2005，8（4）：38～41.

[4]冷静，祝应华，曹建华，等.当前森林保险的现状、问题以及对策—基于江西森林保险的分析[J].老区建设，2008（24）

[5]李加明.我国森林灾害损失保险补偿机制研究[J].保险、金融与经济周期——北大赛瑟（CCISSR）论坛文集·2010，2010.

[6]周松孙，冯玉清.森林保险对林业可持续发展的影响及对策[J].现代农业科技，2010（19）.

[7]潘家坪，常继锋.我国森林保险面临的机遇与挑战.河北林果研究[J].2000，15（4）：307～312.

[8]韩 茜.我国政策性森林保险制度的构建[J].商业经济，2012（4）.

[9]胡秋明.论我国农业保险发展的制度创新[J].财经科学，2004（5）：112～116.

[10]王珺，张蕾，冷慧卿.关于开展政策性森林保险的建议[J].林业经济，2009（4）.

[11]郑庆寰，杨绪彪，王 惠.借鉴国外经验拓宽保险资金投资渠道[J].商业研究，2004（22）.

F326.2

A

1004-7344（2016）08-0195-02

2016-3-2

刘应波（1990-），男，水族，贵州三都人，助理工程师，硕士研究生，主要从事林业工作。