PPP 模式建设项目风险浅析

袁义

（中冶长天国际工程有限责任公司 湖南长沙 410000）

PPP 模式建设项目风险浅析

袁义

（中冶长天国际工程有限责任公司 湖南长沙 410000）

中国开始大力推广政府和社会资本合作，被解读为在地方政府债务高居不下前提下，中央政府将推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的融资与管理模式。在未来PPP可能获得快速发展的背景下，分析PPP项目应用发展过程中产生的相关风险就变得越发重要。风险分析成为决定PPP项目是否成功的关键。

PPP；定义；风险

1 PPP项目的定义及国内发展现状

PPP（Public-Private Partnership）即公私合营，是一种是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。[1]从国际上关于PPP的定义来说有广义狭义之分，广义来说即公共部门与私营部门的长期合作关系；狭义来说即BOT、PFI、TOT等融资模式，我们国内较多提及的PPP模式即狭义定义。公共设施建设引入私营部门促进投资主体多元化，可以利用其资金充足、管理效率高效等优势；同时减少公共部门资金压力。[2]实现双方取长补短，发挥各自优势。PPP项目由于项目周期长，过程负责，整个项目周期中的风险分担是研究的重点。

20世纪80年代高速公路、水厂、电厂引入民营资本。但是由于当时的政治经济文化及合同管理水平限制，多数项目已失败告终。2008年奥运会部分场馆也使用PPP模式进行建设。[3]根据财政部建立的全国PPP综合信息平台统计，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，总投资额8025.4亿元。

2 PPP项目特征及风险的分析

2.1 PPP项目特征

（1）PPP实在双方经过谈判达成协议的基础上，由公共部门与私营部门共同参与基础设施和公用事业的设和运营，以便更好的为公众提供服务。建立良好的伙伴合作关系才能稳定合作。

（2）PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与私营部门的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（3）PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（4）适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育。公共部门占主导的准经营性基础设施的项目，因其公益性强，社会效益明显，靠项目本身经营收入难以负担，依靠政府授予的开发权税负政策等优惠措施，使得投资商取得一定的商业回报，吸引私营部门投资。

PPP模式还是有别于纯粹的商业化模式：PPP模式下，公共部门发挥着实质性的作用，只是将一部分工作转移到私营部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。体现在确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动，它所强调的仍然是保护和强化公共利益。[4]

2.2 PPP项目风险分析

风险，就是生产目的与劳动成果之间的不确定性。即收益的不确定性与成本的不确定性。风险因素是指促使某一特定风险事故发生或增加其发生的可能性或扩大其损失程度的原因或条件。PPP模式能否成功关键即能否识别项目周期中的风险，合理分配公共部门与私营部门之间的风险承担，从而形成良好的合作伙伴关系。[5]PPP项目的特点决定了其风险的来源：

（1）项目规模大，需要投入大量资金；

（2）项目运行周期较长（一般为10～30年，有些时候甚至更长），不的确定因素带来新的风险；

（3）参与项目的各方，由于利益目标的不同，错综复杂的关系，导致协调管理困难，增加项目的风险管理；

（4）由于应用PPP模式建设的项目多是公共基础设施工程，所以实施条件一般无先例可循，这也增加了项目的风险[6]。

PPP模式建设项目全过程风险可以总计如下几点；法律变更、审批延误、政治决策失误、政治反对、政府信用、融资失败、市场收益不足、市场需求变化、收费变更等。其中影响最大的就是跟政府相关的因素，PPP项目是长期的合同，政府运作PPP项目须高度重视，政府的商业意识和契约精神得到位才能保证双方的利益风险均但。

3 PPP项目融资风险识别方法

风险管理是指如何在项目或者企业一个肯定有风险的环境里把风险可能造成的不良影响减至最低的管理过程。风险管理方法（RISKMAN），通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上选择与优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制、转移和妥善处理风险所致损失的后果，从而以最小的成本收获最大的安全保障。风险识别的方法主要有：德尔菲法、头脑风暴法、SWOT分析、检查表法、项目工作分解结构、敏感性分析、事故树法、流程图法等。

（1）德尔菲技术，即众多专家就某一专题达成一致意见的一种方法。项目风险管理专家以匿名方式参与此项活动。通过问卷调查项目风险，请他们进一步发表意见。经过若干轮后得出关于主要项目风险的一致看法。德尔菲技术有助于减少数据中的偏倚，并防止任何个人对结果不适当地产生过大的影响。

（2）头脑风暴法的目的是取得一份综合的风险清单。通常由团队主持或者邀请多学科专家。在一位主持人的推动下，与会人员就项目的风险进行集思广益。可以以风险类别作为基础框架，然后再对风险进行分门别类，并进一步对其定义加以明确。

（3）SWOT分析法是一种环境分析方法。对此项目的Strength（优势）、Weakness（劣势）、Opportunity（机遇）和Threat（挑战）进行评估。

（4）检查表从管理中用来记录和整理数据的常用工具。用它进行风险识别时，将项目可能发生的许多潜在风险列于一个表上，供识别人员进行检查核对，用来判别某项目是否存在表中所列或类似的风险。检查表中所列都是历史上类似项目曾发生过的风险，是项目风险管理经验的结晶，但未揭示风险间的关系。

（5）事故时是一种特殊的倒立树状逻辑因果关系图，它用事件符号、逻辑门符号和转移符号描述系统中各种事件之间的因果关系。逻辑门的输入事件是输出事件的“因”，逻辑门的输出事件是输入事件的“果”。

对于项目风险识别而言，一般都是采用两种或者两种以上的方法进行综合识别，而且随着工程的进展，随时可能出现新的风险。

4 影响PPP项目风险分配因素

影响项目风险分配的因素是多方面的，总的来说可以归纳为以下几个方面：

（1）PPP项目本身的特点就是项目投资大，投资周期长，合同关系复杂，公共部门与私营部门对风险的评估与承受关系持相对谨慎的态度。

（2）PPP合同双方对项目融资理解有差异。公共部门希望借助PPP融资模式引进私营部门资金、技术及管理优势解决公共基础设施建设短缺，资金短缺问题，从而为社会带来更多的社会效益。私营部门最终目标是为企业带来更稳定的企业利润。所以在风险分配的时候公共部门会主观的将PPP大量风险转嫁至私营部门，私营部门会因为PPP蕴含的大量风险而会选择性的签署利润高额的建设合同。

（3）PPP合同归根结底是公共部门与私营部门长期合作的伙伴关系，对风险的承担意愿可将其看作一个博弈的过程。这会直接双方的谈判过程。对于风险的认识程度主要取决于决策者的专业知识与主观意识。[7]风险的承受能力主要取决于双方的经济实力，风险的管理则要求风险管理的人才有较好的经验与资源。

5 PPP项目风险分担原则

合理的PPP项目风险分担对于合同双方是一个最佳的博弈结果，可以有效的避免风险给项目本身带来的利益损失。

对风险有控制能力的一方主动承担相应的风险，则意味着一方能够在此位置有效的避免、控制风险，能够将风险的损失将至最低。按照此风险分担原则从风险层级角度看，国家层级风险偏向于由公共部门承担、市场层级风险偏向于双方共担、而项目层级风险偏向于私营部门承担。

但是双方对风险都没有较好的控制能力时，承担风险一方要匹配所得回报也是分担风险的一条原则。

6 结论

本文较为系统的阐述了PPP项目在中国的发展现状，PPP风险的分析，以及影响风险分配的因素。最重要的是提出PPP项目风险的分配原则。PPP合同的签署本质就是项目风险的分配决定过程，决定了合同双方的合同地位与项目利益分配，所以项目风险的分担这个博弈的过程也将作进一步的阐述。

[1]Tieman R.A revolution in public procurement:UK’sprivate finance initiative. FinanceTimes，London，2003，1，1～24+4.

[2]柯永建.中国PPP项目风险公平分担[D].北京：清华大学博士学位论文，2010.

[3]亓霞.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析.

[4]冯燕.PPP项目融资风险识别及量化研究.重庆大学硕士学位论文，2007.

[5]Grimsey D，Lewis M K．Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J]．International Journal of Project Management，2002，20：107～118.

[6]王舒.基础设施PPP项目融资风险分担研究[D].成都：重庆交通大学硕士学位论文，2012.

[7]试论PPP项目的风险分配原则与框架项目管理建筑经济，2006，280.

F282

A

1004-7344（2016）26-0242-02

2016-9-1

袁义（1982-），男，工程师，硕士，主要从事工程管理、造价方面的工作。