探讨统一监管下编制区级国有资本经营预算

王 军

探讨统一监管下编制区级国有资本经营预算

王 军

统一监管是国有企业改革的重要举措，国有企业资本经营预算又是国家以出资人的身份对企业资本收益进行分配而发生的各项收支的预算。统一监管下地方国有企业资本经营预算的编制，体现了国企改革发展的新阶段，不仅关系到政府改善国有经济布局的总体规划，也增强了国有企业社会责任。

统一监管；区级；国有资本经营预算

一、编制国有资本经营预算的意义

早在1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》中首次提出“建立国有资产经营预算”。国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算编制制度，对于增强政府的调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有划时代意义。到了2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善国有资本经营预算制度”，并具体指出“提高国有资本收益上缴公共财政比例2020年到30％”，要将更多国有企业创造的利润用于保障和改善民生。这是国有企业不断深化改革、完善国有经济布局、强化国有企业社会责任的重大举措，是坚持社会主义发展和完善基本经济制度的客观要求，也充分体现了国有资本经营预算编制的重要性。通过编制国有资本经营预算，合理的分配及使用国有资本收益，增强政府的宏观调控能力，推进国有企业改革发展和经济转型升级。

二、统一监管下编制区级国有资本经营预算的目的

经营性国有资产实行集中统一监管是国企改革发展的需要。在2009年出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》中就明确指出“积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径”。地方政府，尤其是区县级政府，对各类经营性国有资产实行集中统一监管，有利于调整优化地方国有经济布局结构，提高企业国有资产配置效率。不仅要建立以管资本为主的国有资本管理制度，还要以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。在统一监管的大背景下，按照财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》要求，绝大多数地方政府陆续出台了实施国有资本经营预算的意见或办法，部分区县也逐步从制定单一的“收益收缴管理办法”，再到2014 -2015年制定具体、完善的“国有资本经营预算办法”，办法中涵盖了“管理-预算-收缴-支出”等各项具体内容。目前区级国有资本经营预算编制的体系也按照统一监管的要求，将以前直接监管的单位扩大到委托监管的单位，体现了“大国资”、“统一监管”体系的要求，形成覆盖全面、权责明确、规范高效的国资监督、管理和营运新格局，实现国有资产保值增值。在实行集中统一监管下国有资本经营预算编制规定也日趋完善，彰显国企改革的发展，从而也对国企的监管提出更高的要求，需要不断按照改革的要求解决面临的问题。

三、统一监管下编制区级国有资本经营预算中遇到问题及解决

（一）监管单位对纳入统一监管的认识模糊。事业单位所办企业由于历史原因，企业的管理还是按照行政模式，收支还是并入主管部门管理，没有脱钩或自负盈亏。主管部门面临是否需要纳入统一监管？纳入监管后国有资本经营预算和政府公共财政预算如何衔接？纳入统一监管后的委托监管企业如何管理等问题。为了加强统一监管，在产权管理上，2011 -2013年省市国资委曾将纳入政府出资监管的国企进行了系统登记并颁发了产权登记证书；2013年至今，省市财政部门就事业单位出资所办企业进行了产权登记，进一步加强了国企监管。到了区县级，因部门改革的需要，财政监管部门和国资管理部门很多进行了合并，直接纳入区县财政部门，对所辖国企进行统一监管。将政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，逐步推进统一监管、管办分离。按照国有资产集约化管理要求，遵循行业相近、产业相关的路径，推进企业国有资产汇集整合，发挥国有资产集成效应。体现相对独立，相互衔接。各相关部门做好委托监管国有资产基础工作，及时将统一基础管理信息纳入区国资统一平台，确保纳入委托监管企业资产的完整性、人员的稳定性、财务的真实性、经营的连续性。各主管部门要督促所属企业及时办理产权变动和出资人变更登记等相关手续，理顺出资关系。

（二）监管单位下属国企对编制国有资本经营预算的政策理解不到位。长期以来，区级国有企业国资监管主体分散，存在监管政策不统一、基础信息不完整、协同发展不充分；部分国有企业仍存在政府管办一体情形，没有编制国有资本经营预算，无法发挥国有资源的规模优势和集聚效应。部分国企每年只是按照主管部门的要求做内部审计，未进行过清产核资，对于企业财务情况没有进行过国有资产统计和财务会计决算，形成了不透明和不规范管理，国有资本无法发挥经济和社会效应。在实行统一监管下，编制国有资本经营预算要坚持收支平衡，量力而行。预算编制应实事求是，预算支出根据预算收入规模编制，不列赤字，综合平衡。国有资本经营预算支出既要实现资金投入的经济效益和国有资本保值增值，又要兼顾国有企业经营、解决历史遗留问题和企业改革发展。

（三）加强统一监管下推进企业预算编制工作。企业都纳入了统一监管或委托监管，做好监管企业的管理工作，进一步推进企业国有资本经营预算编制是目前急需解决的问题。首先是要依法管理，要以出资为限、监管以法定为据，大力推进依法监管。在做好事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的同时，更多运用法治化、市场化监管方式。要通过公司治理履行出资人职责，加强公司章程管理，规范董事会运作，严格选派和管理股东代表和董事、监事。建立健全国有资本经营目标考核评价体系，完善激励约束机制，落实国有资本保值增值责任。其次是要建立健全国有企业财务预算审议、运营状况监测分析和财务决算审核基础管理制度，加强对国有企业清产核资、资产评估、产权流转、国有资本收益管理，健全国有资本投资制度，逐步提高国有资本回报。

（四）统一监管下编制区级国有资本经营预算的特点。对于部分区级企业来说，改制后剩下的企业规模小，经营范围窄，历史遗留问题多，债务负担较重。企业经营经济增长点比较单一，部分企业受国家政策性因素，造成总体效益增长幅度有限，容易出现增收不增利现象，国有资本经营预算形成“无米之炊”。面对这种情况，监管部门在履行出资人职责时，要统一区属经营性国有资产统计、产权、考核等基础管理，统一国有资产全覆盖、规范化、科学化的监管政策制度体系，为形成区域性优势企业创造条件。

四、统一监管下完善国有资本经营预算编制及发展方向探索

（一）探索制定符合行业特点的监管方式，提高国有资源配置效率和经营收益，促进企业可持续发展的前提下，新纳入统一监管的企业编制国有资本经营预算可实行过渡期方式。在确保企业平稳过渡中，实行逐级汇总，委托监管单位审核，再到直接监管备案的方式。实现国有资本经营预算的编制、收益的上缴、支出的规划紧密关联的直接监管方式，形成权利、义务和责任相统一的管理体制。对国有资产纳入统一监管范围的企业，不论国有资产监管关系与监管方式变化与否，各部门、各企业要确保企业正常生产经营有序开展，共同努力，确保社会和谐稳定。

（二）探索完善国有资本经营预算编制的途径。首先，国有资本经营预算制度的发展进程中可以看出完善编制的重要性。从2007年颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》中明确地方国有企业由地方国资委决定上缴制度；再到2010年下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》，大部分省市都出台了实施国有资本经营预算的意见或办法，多数地区开始编制国有资本经营预算，部分延伸到市县级。伴随着改革深入开展，国有资本经营预算编制要越发重视理论分析，强调实际应用，定性与定量分析并重，要结合企业自身情况制定出一套完整的编制及控制体系。其次，国有资本经营预算编制理论需要多元化发展。企业经营日趋多样化，经营业务呈现多种方式。适应企业的发展，企业预算的编制已经开始与统计学、管理学等众多理论相结合，更加科学化和合理化，使得利用多样化的工具编制预算管理的技术越来越完善。

（三）国有资本经营预算编制发展方向的探索。首先要不断加强国有资本经营预算编制的管理。要强化树立管理理念、培养管理文化，建立机制，制定相关政策，对发现问题进行跟踪调查，定期对日常的工作进行审查。其次是国有资本经营预算编制技术的提升。在增强经验判断、加大对资料与记录的分析的基础上，不断提高风险控制与识别的科学性。三是合理确定利润收缴比例，进一步提高上缴公共财政比例。进一步加大对国资收益的统筹力度，根据重点产业发展和经济规划发展布局，统筹用于支持我区企业改革、债务偿还和历史遗留问题解决，更重要的是国有企业有义务承担相应社会责任，“取之于民，用之于民”，将企业创造的收益更多用于保障和改善民生。

[1]张艳.十八届三中全会《决定》与深化国有企业改革的路径选择.中国集体经济，2015年1期.

[2]林江斌，叶胜荣.关于构建福建国有资本经营预算制度的思考.华人时刊（下旬刊），2012年2期.

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