城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益研究*——基于土地发展权视角

边振兴，齐　丽，刘洪斌，靳洪武，曹丽梅

(1. 沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳　110161；2. 辽宁省国土资源调查规划局，沈阳　110039；3.阜新市土地征用整理中心，辽宁阜新　123000)



·研究报告·

城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益研究*
——基于土地发展权视角

边振兴1※，齐丽1，刘洪斌1，靳洪武2，曹丽梅3

(1. 沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳110161；2. 辽宁省国土资源调查规划局，沈阳110039；3.阜新市土地征用整理中心，辽宁阜新123000)

摘要目前我国城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益形成过程与数量模糊不清，农民在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中的土地权益尚未得到有效保障。文章从土地发展权视角出发，综合考虑城乡建设用地增减挂钩中拆旧区与建新区土地增值收益形成过程，从土地自然增值与人工增值等方面构建了城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益测算模型，确定了增减挂钩中拆旧区与建新区土地增值收益测算方法，并选择辽宁省典型项目区作为样本进行实证分析。研究结果表明：基于土地发展权理论构建的城乡建设用地增减挂钩土地增值收益测算模型与方法测算结果均有土地增值收益存在，且当建新区用途为商住业用地时形成的土地增值收益高于建新区为工业用地时形成的土地增值收益； 测算在增减挂钩中形成的土地增值收益一般在600元/m2左右。在此基础上提出政策性建议，指出应建立科学的公众参与机制与农民利益保障监督机制，充分尊重农民意愿，从而保障农民权益。

关键词城乡建设用地增减挂钩土地发展权土地增值收益农民权益

0引言

城乡建设用地增减挂钩试点工作自2006年实施以来，在集约、节约利用土地方面取得了一定的成绩，缓解了部分土地供需矛盾。然而在城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益模糊不清这一问题也引起了社会各界的关注[1]，国务院针对此现象提出了在城乡建设用地增减挂钩中要坚持把切实维护农民权益贯穿始终，并规定要将土地增值收益全部返还农村等要求。随着土地有偿使用制度的改革，我国自1988年就出现了关于土地增值收益的研究，如周诚[2]在2006年就提出了“公私兼顾论”的土地增值收益分配方式。近年来，越来越多的学者对土地增值收益分配进行实证分析[3-4]，马贤磊、曲福田[5]研究经济转型期的土地征收增值收益形成机理及其分配机制，并对土地增值收益进行了测算； 朱一中、曹裕[6]分析了土地增值收益形成过程，并构建了土地增值收益分配模型； 穆向丽、姜婷等[7]就城乡建设用地增减挂钩拆旧区的农民补偿情况进行了研究，通过问卷调查，确定了土地增值收益分配比例。由于城乡建设用地增减挂钩工作开展时间较短，针对增减挂钩中土地增值收益研究较少。

我国城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益测算的主要问题表现为不明确是否存在土地增值收益，以及对其形成过程模糊不清。因此，该文试图引入土地发展权的概念，对城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益的形成机理进行分析，构建城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益测算模型与测算方法，并进行实证分析，为增减挂钩政策进一步的实施与合理保障农民权益提供理论基础与技术依据。

1基于土地发展权的城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益分析

1.1基于土地发展权理论的城乡建设用地增减挂钩内涵

土地发展权概念最早出现于20世纪40年代的英国，随后美国与法国开始设立土地发展权。我国现在还未设立土地发展权，但学术界对其研究越来越多。土地发展权概念有广义与狭义之分，广义上讲土地发展权是指将土地改为最佳利用方向的权利[10]。从狭义上讲土地发展权是指将土地转变为建设用地的权利，该权利是可以与土地所有权分割开来，从而单独存在与处分的一种物权。付启来、陈秉谱[11]将土地发展权区分为：实体发展权、基本发展权及虚拟发展权。并认为实体发展权价值应该由国家、农民与农村集体分享； 基本发展权价值应由政府拥有； 虚拟发展权价值应由农地产权人所有，以补偿其对于农用地的保护。范辉[12]将土地发展权区分为建设用地发展权、农地发展权及未利用土地发展权。

城乡建设用地增减挂钩的核心就是土地发展权的空间转移，主要是通过将项目拆旧区的农村宅基地复垦为耕地，将其土地开发建设的权利转移到项目的建新区，从而实现城乡建设用地的集约、节约利用。我国自20世纪90年代以来就有学者对于土地发展权进行了研究，但目前在法律层面对土地发展权还没有一个明确的定义。随着城市化的不断发展，建设用地价格也随之上涨，而在城乡建设用地增减挂钩中这部分土地增值收益往往会被忽略。因此，在“增减挂钩”土地增值收益测算过程中引入土地发展权的概念，明确土地增值收益形成过程，是完善“增减挂钩”制度的重要理论依据。

国土资源部明确界定“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)与拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧与土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。可以看出，城乡建设用地增减挂钩实质上就是将拆旧地块的土地发展权转移到建新地块，通过保持土地发展权的总量不变甚至减少来达到保护耕地的目的。是将拆旧地块的农村建设用地整理复垦形成的耕地的开发建设权利转移到建新地块，最终拆旧地块复垦的耕地将被保护，其使用土地发展权受到严格限制，而建新地块获得发展权后，政府通过征用农用地来实现其发展权(图1)。该文将土地发展权区分为农地发展权与市地发展权，农地发展权价值主要是指农地最佳用途价值扣除农地农业用途的价值与农用地转为最佳用途成本之后的剩余部分。市地发展权则是土地在非农用途状态基础上继续进行具体的非农用途开发权利，市地发展权的价格等于宗地在最终开发用途状态下的市场价格与其在待出让非农用途状态下基准地价之差。

图1　基于土地发展权的城乡建设用地增减挂钩内涵

1.2城乡建设用地增减挂钩中土地发展权转移现状分析

在这个过程中，政府并不是需要拆旧区农民的宅基地，而是希望通过宅基地的退出获得在另一个地区占用土地的权利。整个过程就是政府利用行政手段获得拆旧区的土地发展权，然后在城镇周边交易发展权的过程。通过土地出让实现了宅基地的增值，但实际操作中土地价值的增值已与农民本身没有任何关系了，农民仅仅得到宅基地价值增值中的一部分收益。政府采取行政手段对宅基地进行发展权限制，但其价值通过市场来实现，因此其土地增值收益是客观存在的。现实中这部分增值的绝大多数成为了政府的溢价收益。现阶段我国对于土地发展权利并无清晰的法律界定，对于其归属问题更是模糊不清，土地发展权成为公共领域内的可带来潜在收益的模糊产权。这就直接导致在增减挂钩中收益分配不公平，归属于农民的部分甚至全部宅基地发展权滞留在了“公共域”中，农民的宅基地权益不能得到保障。

1.3基于土地发展权的城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益形成机制分析

周转指标是政府通过政策引导，使农民与农村集体将宅基地的土地发展权让渡出来而形成的。它代表着在城镇新增建设占用耕地的权利，它的落地伴随着耕地转变为国有建设用地，并经出让获得土地收益。而建设用地出让价格一般远高于落地区耕地价格，也高于拆旧区的宅基地价格，周转指标落地使用后，国有建设用地出让价格扣除耕地的农用价值与基础设施费用的剩余部分为土地征用中产生的土地增值收益，即一般观念上的新增建设用地的土地增值收益。

周转指标对新增建设用地的土地增值收益的贡献体现在为拆旧区承担了耕地保护的责任，继而获得土地增值收益的行政许可。也就是说，没有周转指标，没有耕地发展权的让渡，地方政府就无权行使新增建设用地计划外的土地征用，也就不会产生土地的增值。因此，对农地转为建设用地的土地增值是拆旧区农民与农村集体将发展权让渡带来的用途转换增值，包括在周转指标落地区土地出让金中的土地增值收益里。

2城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益模型构建与测算方法确定

2.1城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益模型构建

根据土地发展权理论，在城乡建设用地增减挂钩过程中土地价值的变化可区分为4个部分。

图2　基于土地发展权的城乡建设用地增减　　　挂钩土地增值收益模型

(1)区位变化引起的土地增值。城乡建设用地增减挂钩的核心就是土地发展权的空间转移，其中对于挂钩制度的设计就是以挂钩指标为载体，通过对拆旧区农村宅基地复垦出的耕地与建新区挂钩指标的使用，实现了拆旧区农用地与建新区农用地的发展权的空间转移，但由于地理区位的不同，城市近郊区的农用地价值与城市远郊区农用地的价值是有差别的，并且城市近郊区的农用地价值是高于城市远郊区的农用地价值的，因此在此过程中出现土地增值。

(2)土地用途变化造成的土地增值。这是指由于土地用途的改变引起的土地价值的增加，在城乡建设用地增减挂钩建新区土地征收的过程中，土地用途由农用地转变为城市建设用地，城市建设用地的价值远远高出农用地农用价值，因此出现土地增值。

(3)直接投资增值。在城乡建设用地增减挂钩过程中，农用地被政府征收后，政府对其进行“五通一平”已达到出让标准，在此过程中政府通过对其进行直接投资而引起土地价值的增加。

(4)市场供求性与土地稀缺性引起的土地增值。土地经过“五通一平”到土地出让过程中由于土地本身的稀缺性与市场供需矛盾而引起土地增值。

在城乡建设用地增减挂钩中的土地增值可以进一步归纳为自然增值与人工增值。自然增值是由土地用途转变、土地政策的改变、基础设施的改善、土地的稀缺性及土地供求关系变化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地使用者或土地所有者投入劳动与资本等要素的结果，属于直接投资增值。

2.2基于农地发展权的城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益的测算方法确定

由于周转指标的土地增值收益是因土地发展权的转移而带来的。一般而言，周转指标在发展权转入地落地带来的土地增值收益必定要大于在发展权转出地落地带来的土地增值，否则将不会产生周转指标的交易。因此，可用周转指标在供需两地间的增值收益差，作为周转指标中土地增值收益的确定依据。

对于拆旧区与建新区的土地增值收益测算主要是基于土地发展权角度，拆旧区与建新区的土地增值收益为农地发展权价值与市地发展权价值之和。农地发展权价值主要是指农地最佳用途价值扣除农地农业用途的价值与农用地转为最佳用途成本之后的剩余部分。市地发展权则是土地在非农用途状态基础上继续进行具体的非农用途开发的权利，市地发展权的价格等于宗地在最终开发用途状态下的市场价格与其在待出让非农用途状态下基准地价之差。

2.2.1拆旧区土地增值的测算

城乡建设用地增减挂钩中的拆旧区多是些远离城市，位于偏远地区的农村居民点。由于在项目实际实施过程中拆旧区土地并没有转变为城镇建设用地，但根据区位理论可知，这些地区如果改变其现有用途变为城镇建设用地，其最有可能转变为的用途是工业用地。因此，在计算城乡建设用地增减挂钩中拆旧区的土地增值收益时是假设如果改变拆旧区土地现有用途后，其土地转变为的用途为工业用地。

Fc=FD+FS

(1)

FD=Fb-Fa-E

(2)

FS=F-Fb

(3)

(4)

式中，Fc表示拆旧区土地增值； FD表示拆旧区农地发展权价值； FS表示拆旧区市地发展权价值； Fb表示待出让熟地的平均价格，其具体数值根据研究区土地实际用途的基准地价进行确定； E表示研究区对生地进行开发的基础设施费用，根据不同地区的“五通一平”价格进行确定； Fa表示土地为农业用地时的市场价值，通过收益还原法进行求取，其中A为农用地净收益，根据研究区主要农作物的种植面积进行加权平均来求取； ga表示农业用地利用效益的年增长率； r表示折现率，应用安全利率加上风险调整值的方法记性求取； t为农地使用剩余年期，该研究中根据农用地承包期一般为30年来将其确定为30。

2.2.2建新区土地增值的测算

城乡建设用地增减挂钩中建新区土地增值收益的测算方法与拆旧区土地增值收益的测算方法一样，其区别在于建新区在城乡建设用地增减挂钩实际操作过程中的确发生了土地用途与土地所有权的变更。因此，对于建新区土地增值收益的测算主要是根据其在实际操作过程中转变后的用途来确定其待出让熟地的平均价格与土地出让成交价格。

Fj=FD1+FS1

(5)

式中，Fj表示建新区土地增值； FD1表示建新区农地发展权价值； FS1表示建新区市地发展权价值。

2.2.3城乡建设用地增减挂钩中土地增值的测算

在城乡建设用地增减挂钩实际的操作过程中，拆旧区属于周转指标的生产地区，建新区属于周转指标的使用地区，因此，整个项目的土地增值收益为建新区土地增值收益减去拆旧区土地增值收益。

Fz=Fj-Fc

(6)

3基于土地发展权的城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益实证分析

3.1样本确定与数据来源

以辽宁省2012～2014年7个城乡建设用地增减挂钩项目区作为实证分析样本，应用上述模型对其土地增值收益进行测算并分配。参数与统计变量来源于辽宁省各市2014年度统计年鉴，各市国土资源局、农经局、税务局与房管局相关统计数据与基准地价标准，辽宁省某保险公司相关社会养老、医疗保险行业标准及其他相关数据。其中拆旧区的土地增值收益测算是通过对其进行假设来求取的，假设其改变现有的用途而转变后的用途为工业用地； 对于建新区土地增值收益的测算是根据项目区实际情况进行求取的，由于在项目实施过程中建新区土地并不是全部用于出让，一般情况下有一部分土地是用于建新安置，因此在测算土地增值收益时是根据其实际出让面积与出让价格来确定的。

表1　辽宁省各典型项目区基本特征　hm2

3.2样本的基本特征

选择的7个城乡建设用地增减挂钩项目区的样本，分布在辽宁省不同地级市，代表不同的经济发展水平。根据拆旧区土地权属特征，基于该文针对保护农民土地权益的研究点，选择样本的拆旧区的土地利用类型均为农村宅基地。样本建新区类型包括了安置区与建新区，安置区均为用于动迁农民的住宅用地，留用区为商住用地、工业用地及公共基础设施用地(表1)。

3.3样本土地增值收益测算过程

以项目区1为例，该项目区建新区规模为35.74hm2，其中安置区面积3.25hm2，留用区规模32.49hm2，留用区用途为住宅用地与基础设施用地。对于其建新区农地发展权价值求取分为2个部分，分别是安置区农地发展权价值与留用区农地发展权价值。其中对于安置区农地发展权价值的求取是依据所处区位的工业用地基准地价扣除基础设施费用与农用地价格乘以安置区面积进行求取的。由于留用区用途为住宅用地，对于留用区农用地发展权价值的求取是依据所处区位的住宅用地的基准地价扣除基础设施费用与农用地价格乘以留用区面积进行求取的。同理，对于建新区市地发展权价值也是分为2个部分进行求取的，但其与上述情况不同的是，由于安置区土地属于无偿划拨并没有土地出让价格，在该文中认为其出让价格为0。因此，其计算出来的安置区市地发展权价值为负数，其与留用区市地发展权价值之和为建新区市地发展权总价值，其他项目同此计算过程。

3.4样本土地增值收益测算结果分析

表2　辽宁省各典型项目区土地增值收益情况　万元

由表2可以看出，项目区7形成的土地增值收益最多，项目区6形成的土地增值收益最少，其余各地区除项目区2形成的土地增值收益稍高之外，其形成的土地增值收益一般在600元/m2左右。项目区7位于沈阳，项目区6位于辽阳，沈阳市项目区形成的土地增值收益最高的原因主要是因为沈阳市经济较之其余各项目区所在地经济更加发达，其国内生产总值位于全省第二，且其建新区区用途全部是用于商住用地； 辽阳市灯塔市项目区形成的土地增值收益较低的原因主要是辽阳市经济发展较慢，其国内生产总值位于全省第十位，且其建新区用途有80%以上是用于工业用地； 对7个项目区分别分析可以发现：当建新区用途为住宅用地时，建新区为住宅用地(32.49hm2)与安置区面积(3.25hm2)，项目单位面积土地增值为994.81元/m2； 建新区为住宅用地(30.19hm2)、基础设施用地(8.94hm2)及安置区面积(5.29hm2)，项目单位面积土地增值为679.92元/m2； 建新区为全部为商业用地，项目单位面积增值分别是1877.70元/m2与628.08元/m2； 建新区为商服用地(31.26hm2)、工业用地(10.55hm2)、住宅用地(6.15hm2)、基础设施用地(3.35hm2)，项目单位面积增值为687.41元/m2。建新区为住宅用地(6.70hm2)、工业用地(26.82hm2)、安置区面积(14.37hm2)，项目单位面积增值是212.65元/m2。说明当拆旧区为居民点用地时，建新区全部为住宅用地与商业用地的项目，单位面积土地增值数额最大。且随着建新区中基础设施用地、安置区用地及工业用地比例的增加，单位面积土地增值数额也随之下降，且经济较发达且建新区用途多用于商住用地时形成的增值收益较高，经济不发达且建新区用途多用于工业用地时形成的土地增值收益较低。

4结论与建议

4.1结论

由于农地用途的多功能性、城乡建设用地增减挂钩实施过程的复杂性、增值收益来源的多样性等原因，导致测算土地增值收益测算十分困难。现行的土地管理方式中城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益归属很模糊。该文基于土地发展权理论，对城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益来源进行探索性分析，明晰了增减挂钩中土地增值收益来源与构成，得出以下主要研究结论。

(1)基于土地发展权理论，城乡建设用地增减挂钩的核心就是土地发展权的空间转移，主要是通过将项目拆旧区的农村宅基地复垦为耕地，将其土地开发建设的权利转移到项目的建新区，从而实现城乡建设用地的集约、节约利用。

(2)基于土地发展权角度，拆旧区与建新区的土地增值收益为农地发展权价值与市地发展权价值之和。农地发展权价值主要是指农地最佳用途价值扣除农地农业用途的价值与农用地转为最佳用途成本之后的剩余部分。市地发展权则是土地在非农用途状态基础上继续进行具体的非农用途开发的权利，市地发展权的价格等于宗地在最终开发用途状态下的市场价格与其在待出让非农用途状态下基准地价之差。

(3)通过辽宁省样本实证分析，可以发现在在增减挂钩中形成的土地增值收益一般在600元/m2左右，建新区全部为住宅用地与商业用地的项目，单位面积土地增值数额最大。且随着建新区中基础设施用地、安置区用地及工业用地比例的增加，单位面积土地增值数额也随之下降，且经济较发达且建新区用途多用于商住用地时形成的增值收益较高，经济不发达且建新区用途多用于工业用地时形成的土地增值收益较低。

4.2建议

4.2.1建立科学的公众参与机制，充分尊重农民意愿

科学的公众参与机制是确保农民利益的根本手段，只有赋予农民更加充分的知情权、选择权及话语权，才能充分了解农民的意愿，保障其合法利益。

4.2.2建立严格的农民利益保障监督机制

与建设工程质量需要监理一样，也需要建立严格的农民利益保障监督机制。(1)要健全相应的农民利益保障监督制度，明确监督内容、要求与形式； (2)应对关键性内容做出硬性规定，如农民签订的拆迁补偿安置协议书，作为试点项目立项的基本前提，就在总体上为确保农民利益提供了保障。(3)要突出运行中每个工作环节所涉及农民利益的具体表现，关心农民的利益细节。

参考文献

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ALLOCATING LAND VALUE INCREMENT OF LINKAGE OF THE INCREASE OF CITY CONSTRUCTION LAND AND THE DECREASE OF RURAL RESIDENTIAL BASE ON LAND DEVELOPMENT RIGHT

Bian Zhenxing1※，Qi Li1，Liu Hongbin1，jin Hongwu2，Cao Limei3

(1. College of Land and Enviroment,Shenyang Agricultural University, Shenyang , Liaoning 110161, China;2. The province of Liaoning land resources investigated and planning bureau, Shenyang , Liaoning 110039, China;3.Fuxin City Land Acquisition Rehabilitation Center, Fuxin, Liaoning 123000, China)

AbstractAt present, during the implement of the linkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential, the formation process and the number of land value increment are blurry. The farmer's rights and interests are not guaranteed in carrying out this policy. In this study, from the perspective of land development right, the formation of land value increment in the new built area and the disassembled old area were considered. The benefit calculation model was constructed from two aspects, i.e., artificial increment and unearned increment. The measuring and calculating method was applied to calculate the land value increment, taking the typical area of Liaoning province as an example. The result showed that there was a land increment income in the linkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential based on the theory of land development right. The land increment income was higher when the new built area was used for commercial and residential than that used for industry. The land increment income was measured 600 yuan per square meter. Finally, it suggested that it should establish a scientific mechanism for public participation and monitoring to protect the interests of farmers, and respect the wish of farmers.

Key wordslinkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential; land development right; land increment and income; peasant rights and interests

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160310

收稿日期：2015-03-22

作者简介：边振兴(1974—)，男，辽宁朝阳人，副教授、硕士生导师。研究方向：土地利用规划。Email： 261180596@qq.com *资助项目：辽宁省国土资源厅招标课题(SJHC2015第02号)

中图分类号：F321.1； F304.8

文献标识码：A

文章编号：1005-9121[2016]03-0055-07