浅谈地下市政管线综合协调管理机制的建立

刘　禹中国华西工程设计建设有限公司辽宁北方分公司

浅谈地下市政管线综合协调管理机制的建立

刘禹
中国华西工程设计建设有限公司辽宁北方分公司

由于地下市政管线管理政出多门，权属复杂，许多施工单位在不考虑地下设施现状情况下野蛮施工，致使管线挖断，居民断水，燃气爆炸等事故，这在全国各地区经常发生。因此有必要建立一套能够有效的综合协调管理的机制来解决这个问题。这个管理机制将包括三个组成部分，一是设立具有副市级管理权限的市政管线综合协调管理部门来统筹管理；二是建立以大数据为基础的智慧市政管线管理平台；三是出台大数据背景下的地下市政管线管理办法，并配以处罚细则，避免出现法律界定的模糊区域，并通过有效的协调管理机制实现透明化、智慧化管理。

地下市政管线；协调管理；大数据；智慧市政

在本文中，地下市政管线指的是城市市政工程中埋设于地面覆土层以下的如电力、电信、给水、排水、供热、燃气等管线或管道设施。这些设施在近年来由于管理部门管理机制不健全，施工单位野蛮施工等问题导致市政管线系统经常损毁，损失巨大，以致影响民众正常生活，甚至随时带来安全事故。此类问题的解决已迫在眉睫。

1　市政管线管理现状

市政管线的综合管理问题在我国各地均有存在，随着近些年来，一些老旧小区的设施改造，建设扩容，管线维修，改建扩建新建工程越来越多，由于信息沟通等问题致事故频发，下面这些例子具有一定的代表性。

1.1野蛮施工屡见不鲜

2003年4月，大连西岗区某拆迁公司因野蛮施工导致煤气管道断裂泄漏爆炸事故，造成5人不同程度受伤，附近20余户房屋受损。

2010年7月。北京昌平区北七家燕丹路口处，因施工队野蛮施工将光缆挖断，造成中国人民解放军北京军区的通信中断121分钟，导致正在进行的军区演习中断，造成直接经济损失580余万元。

2013年10月，郑州市经三路与红专路交叉口附近的自来水管道因施工被挖断，郑州市区近四分之一的城区供水受到了影响，直接经济损失难以估量。

2014年3月，湖南省隆回县因施工人员在人行道上安装摄像头时挖断地下天然气管道，煤气泄漏到一楼商铺，从而引起爆炸，造成6人受伤，3人烧伤严重。

此类事故在全国各地区普遍存在，不胜枚举。

1.2事故频现但责任难定

虽然野蛮施工的情况屡见不鲜，但是事故发生后，由于管理部门信息滞后，现场难以取证，使大多施工队逃避了应有的制裁，这笔损失最后往往由管线维护部门自行承担。

1.3民众损失无人赔付

如前文案例中仅有北京的案例通过司法程序获得了赔偿，但是在众多的野蛮施工造成的经济后果中，往往没有部门会考虑民众的损失。如断电、断水造成的无法正常生活，燃气泄露造成的安全隐患，心理恐慌等等。

2　市政管线管理乱象的根本原因

2.1经验施工，完成了事

正常来说，地下市政工程管线的建设都需要获得市政工程管理部门的图纸审批才能进行，按照施工图和资料进行施工，一般来说不会出现挖断管线的问题。但是在实际操作中，许多施工人员仅凭实际经验，随意改变图纸，只要能使用即可。这样必将增加施工中的事故几率。

不仅如此，报上去的竣工图纸是不可能体现出这些违规施工情况的，也使市政管理部门难以为今后的施工项目提供正确的管线图纸。

2.2多头管理，难以获得图纸资料

在许多施工项目中，有着准确的地下管线分布图纸是可以提高工程效率的，多数情况下施工方也愿意参照图纸进行。但是现在的管线属多头管理，涉及多个部门。这样一来不仅施工方跑不起，有的部门档案数据也不完整，也不会随便供施工方查阅。如此一来施工方莫不如赶着来地野蛮施工。

2.3工期压缩，无暇分析图纸

某些工程在前期阶段，建设部门都要花费很大的精力与很多的时间去确定工程是否可建，设计是否合格，由哪个施工团队接手的问题。到了具体施工时按照计划的时间就已经不多了。同时有些工程为了缩减开支或者某些行政命令，抑或是为赶上某某节日而必须竣工等多种原因将工期压缩，致使施工方不得不连夜加班，这种情况下是无暇分析图纸的。

2.4违法成本过低，规定形同虚设

按照2005年5月1日开始施行的《城市地下管线工程档案管理办法》第十七条规定“建设单位违反本办法规定，未移交地下管线工程档案的，由建设主管部门责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”这类数额的处罚对于施工工程来说远远赶不上压缩工期赚回的成本高。在规定不够细致的情况下，存在过多的人为调整因素，这类处罚规定基本上是形同虚设的。同时十七条后半部分指出“因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位依法承担相应的责任。”这些模糊的处罚条文在具体的实施过程中既会带来懒政、怠政的可能，又会滋长权力寻租的空间。

2.5重地上，轻地下，重建设，轻维护的情况普遍存在

城市发展看高楼大厦、道路桥梁，这种观念一直左右着行政部门的政绩观。地下的投入一般很少，只要不出事，甚至连维护的成本也会节省。这种情况其实在我国很多城市是普遍存在的。

3　建立地下市政管线综合协调管理机制的必要性

3.1是实现城市安全管理的必然要求

城市是人口最为集中的聚集区，城市的安全管理是一切管理的重中之重。在野蛮施工普遍存在的当下，燃气时常因野蛮施工挖断泄漏，爆炸隐患频发。没有地下市政管线的协调管理，城市居民的安全保障，城市的安全管理无从谈起。

3.2是杜绝城市建设重复性浪费的有效途径

每次野蛮施工造成管线断裂都需要紧急修复，这笔费用无论由哪个部门来承担都是没有必要的重复性建设浪费。虽每项补救工程所需费用并不高，但全国不计其数的同类情况时时发生，这种浪费是难以估量的。只有专门管理才能有效杜绝浪费。

3.3是依法惩戒野蛮施工的基本依据

综合协调管理部门应有权制定相关管理与处罚规定，审议通过后有权监督实施并行使处罚权。在处理野蛮施工的问题上应有法可依，有章可循，有数可参，有据可查。

3.4是保障民众合法权益的有力措施

野蛮施工虽致民怨沸腾，但无处可诉，居民一般情况下是很难通过有效的法律途径来维权的。市政管线综合协调管理机制应该维护人们的合法权益。

4　建立地下市政管线综合协调管理机制的重点任务

其实近年来十分流行的智慧城市建设是一个十分庞大的系统工程，智慧市政就是其中的一个子项目。那么要实现智慧市政一般需要三个层面的完备，一是管理运行机制完备，即建立一套能够综合协调、有效管理的机制；二是数据基础完备，即所有现状地下市政管线布局、运行状态都拥有准确的数据库；三是监督与法治系统完备，即对地下市政管的管理进行监督，并出台统一的管理法规，发现违规问题依法处理。

4.1建立地下市政管线综合协调管理部门

从现状的管理体制看，地下市政管线的管理主要包括三种管理体系，职能管理、行业管理和权属管理。其中职能管理主要涉及的都是地方政府组成部门，如城建局、国土局、信息档案局、监督局等。行业管理主要涉及电力电信、给水排水、燃气热力等的行业主管部门。权属管理涉及中石油、中石化等央企，也涉及部队、国家电网、电信等企业。

在职能管理中，规划管理和档案管理是主要内容，规划管理的工程招投标管理、施工许可管理运转尚可。在建设工程安全与质量管理中，由于某些地下市政工程权属不属于政府，监督作用难以实现。在工程竣工验收备案中一些自主投资管线的项目，根本不按照相关规定备案，致使工程后期档案管理数据缺失。在行业管理中，行业主管部门对行业自身的许可、监督、管理工作没有问题，但是涉及到跨行业的综合协调性问题时则各自为政。在权属管理中难点主要在地方政府与央企的协调问题，央企直接由中央直属，内部自成管理体系，但在某些重大突发事故中，往往需要地方的配合。例如2013年青岛的漏油事件就凸显了地方政府同央企协调的问题，严重耽误了抢修和人员疏散的宝贵时间。

因此，建立地下市政管线综合协调管理部门是解决以上诸多问题的关键。为充分发挥综合协调管理的职能，应设地下市政管线综合协调管理委员会为副市级单位，有权统一协调，统筹市政府组成部门有关地下市政管线的管理工作。该委员会的核心职能为档案数据整理和依法监督与查处。各市政府组成部门根据相关规定必须向管委会提供准确的竣工信息资料，某些管线权属不属于政府的企业与部门，敷设于该市管辖区域的涉及央企的管线工程等数据必须在委员会备案。有困难时，委员会有权直接提请上级政府或央企上级管理部门统一协调。

4.2城市地下市政管线实现大数据管理

实现城市地下市政的智慧化管理，前提是掌握准确的数据库。多年来城市地下市政管线管理的问题为之后建立电子管线数据带来了极大的困难。因此需要政府投入大量的资金首先开展地下市政管线信息普查工作。与此同时普查工作应做到权属无死角，信息完整、数据准确的大原则。在权属问题上，要充分利用地下市政管线综合协调管理部门的综合管理权利，在信息统计方面应做到技术先进、方式合理、方法规范的原则。

信息普查后应实现数据的动态管理，新增管线和维修后有所变化的管线资料应及时在大数据中更新，保证数据信息随时可以准确的反映城市地下市政管线的真实情况。并可以利用GIS技术结合管线数据库建立资源共享的高效查询系统，既方便行政管理机构的规划决策，也可以方便快捷的为新建工程提供可靠的地下管线实时数据。

有了大数据并采用系统化管理就达到了数据市政的管理要求，有条件的城市也可以凭借地下市政管线信息普查为契机优先建立智慧市政管理系统，相比于数据市政，智慧市政更强调于市政工程的系统化、智能化、集成化，实现信息实时自动收集、分析，自动控制、远程控制等，它会使得市政管线的管理更便捷、更高效。

4.3依法监督有效查证与惩处

当地下市政管线实时情况进入数据库后，管理部门实现实时监督就会大大提高效率。哪些管线处于亮黄灯状态，即将出现问题的直接反馈到管理部门，再责成维修部门马上处理；哪些管线处于红灯状态，已经出现问题的则直接协调安排抢修工作，并通过智能系统查询出施工单位，确认是否存在违法违规操作，进而依法追责。

当然依法治理的前提是法律法规的完善，因此需要尽快出台全国性的大数据背景下的地下市政工程管线管理办法，各地方政府在这个大前提下，结合本地区实际情况制定实施细则。在法规中应重点明确以下违规操作的处罚办法，如未按时提交竣工资料、竣工图纸同实际建设不符、未经批准施工挖断地下管线等情况。处罚应有细则，并不是某项违规行为出现处罚1万到10万的简单条文，因为固定数额的处罚会因为通货膨胀、货币贬值等因素变得处罚力度越来越低。而应该以工程总造价的百分比确定数额，并视情节严重程度确定具体比例，同时列出哪些情节适用哪些罚则。

处罚的比例应在工程造价中占有重要比重，使施工管理方不敢违规。当然处罚并不是根本目的，它只是遏止现状违规乱象的一种手段。最终的目的还是应通过透明的数据共享，完善的协调组织，有效的管理机制来实现不能违规的体制保障。

5　结语

城市地下市政管线的管理问题原因是十分复杂的，它远会比本文分析的原因复杂得多，无论是历史遗留还是管理弊端都是形成这些恶果的根脉。城市规划的意义在于总结过去的沉疴，描绘未来的美好，而规划实施的过程又是一段不可回头的路，它容不得迷途知返。正如习总书记所说“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

诚然这个真理我们都会认同，可在地下市政管线的管理中，我们却一直作着最大的浪费。我们需要警醒，更需要长远的思维，在大数据运筹管理的背景下，勇敢地纠正这个错误，真正的实现智慧市政的管理。

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刘禹，工程师，注册城市规划师，中国华西工程设计建设有限公司，辽宁北方分公司规划设计事务所主任工程师。