树立五大发展理念 推进林业现代化建设

耿国彪

近日，国家林业局正式印发了《林业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）。国家林业局发展规划与资金管理司负责人接受了本刊记者采访，对《规划》内容进行解读。

记者：请您介绍一下《规划》出台的背景。

答：党中央、国务院高度重视林业工作。党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设、林业改革发展、森林生态安全作出了一系列重要批示指示，为林业建设指明了方向，明确了目标。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面推进林业改革发展的关键时期。做好“十三五”林业各项工作，意义十分重大。今后五年，我国林业处在新的战略机遇期和黄金发展期，林业改革发展具备了很多有利条件和积极因素。

第一，林业发展提升到了新高度。习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴的历史高度，提出了一系列林业改革发展的新思想、新观点、新论断，标志着我们党对林业重要性的认识产生了新的飞跃，将林业提升到了前所未有的新高度。第二，绿色发展赋予了林业发展新使命。实现绿色发展，是我国发展理念和实践的重大创新，迫切要求林业承担起筑牢生态安全屏障、夯实生态根基的重大使命，承担起创造绿色财富、积累生态资本的重大使命，承担起引领绿色理念、繁荣生态文化的重大使命。第三，全面建成小康社会提出了林业发展新任务。良好生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉。全面建成小康社会，要求林业建设把保护生态环境、提供优质生态产品、增加生态福祉作为出发点和落脚点，充分发挥强大生态功能，努力为人民群众营造天蓝、地绿、水净的美好家园。第四，供给侧结构性改革明确了林业发展新要求。林业要主动适应经济发展新常态，加快供给侧结构性改革，加强生态保护修复，大力发展绿色产业，提高自然生态系统的生态功能、服务功能和供给能力，满足全社会对林业的新需求。第五，全球生态治理带来了林业发展新机遇。重视森林、保护生态已经成为国际社会的广泛共识和各国发展的重大战略。党的十八大和十八届五中全会明确提出我国要为维护全球生态安全作出新贡献，习近平总书记在气候变化巴黎大会上明确指出“中国2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右”。林业在全球生态治理格局中扮演更加重要角色。

在国家林业局党组的正确领导下，经过全体务林人和全社会的共同努力，林业“十二五”规划主要任务和约束性指标全面完成。全国森林覆盖率顺利完成21.66%的目标，森林蓄积量超额完成任务，达到151亿立方米；全国湿地面积5360万公顷；完成沙化土地治理面积1000万公顷；林业棚户区改造基本建成167万户，惠及林区500万人口；集体林权制度改革深入推进，国有林区、国有林场改革全面启动；林业自然保护区达到2189处，森林公园、湿地公园、沙漠公园达4300多个；林业产业产值由2.28万亿元提高到5.94万亿元，2015年林业旅游与休闲人数达到23亿人次；林产品进出口额由963亿美元增长到1385亿美元。林业政策体系不断完善，林业投入达到1.77万亿元，其中中央投入达到4948亿元。“十二五”取得的成就，为“十三五”时期林业改革发展奠定了坚实基础。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对“十三五”林业改革发展作出了科学谋划和安排部署，进一步确定了林业在党和国家全局中的重要定位、重大任务。为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻五中全会建议和国家规划纲要，顺应经济社会发展对林业的新要求，国家林业局组织编制了《林业发展“十三五”规划》。

记者：《规划》编制是怎样开展和进行的？

答：根据国务院的统一部署，国家林业局历时一年多时间，组织开展了《规划》编制工作。国家林业局党组高度重视，多次研究部署，听取工作汇报，提出明确要求，给予及时指导。《规划》编制主要开展了四个方面工作。一是形成基本思路，对“十二五”规划实施情况进行评估，开展了《规划》前期专题调研、重大问题研究，走访了有关部门，在此基础上形成了“十三五”林业发展的基本思路。二是组织力量集中编写，形成了《规划》初稿、征求意见稿。期间，局党组多次研究讨论重大问题，局领导分别带队到基层开展调研。三是广泛征求系统内外意见，先后征求了各省区市林业主管部门、国家林业局各司局单位和老领导的意见建议，召开了国家林业局专家咨询委员会会议听取了18位院士专家的意见建议，开展了为期一年的网上征求意见活动。对各方面的意见建议进行了认真梳理，并吸纳在《规划》稿中。四是正式定稿，《规划》稿经国家林业局党组会审定，于近日正式印发。

记者：请您介绍一下《规划》的主要内容。

答：《规划》稿共分六章、28节，全稿约4万字，配19张图、9张表、9个专栏，做到了图文并茂。第一章林业进入改革发展新阶段，总结了“十二五”林业建设的主要成就，分析了当前和今后一个时期林业面临的发展机遇和主要挑战。第二章“十三五”林业发展总体思路，提出了“十三五”时期林业发展的指导思想、基本要求、规划目标和发展格局。第三章主要讲战略任务。第四章林业重点工程项目，提出了国家重大工程和区域重点生态保护修复项目。第五章制度体系，提出了7个方面的制度。第六章加强组织领导，主要从落实规划实施责任、健全林业机构队伍、强化规划实施监督3个方面进行阐述。

林业发展的指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以维护森林生态安全为主攻方向，以增绿增质增效为基本要求，深化改革创新，加强资源保护，加快国土绿化，增进绿色惠民，强化基础保障，扩大开放合作，为全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。

林业发展的主要目标指标。从国土生态安全屏障更加稳固、林业生态公共服务更趋完善、林业民生保障更为有力、林业治理能力明显提升4个方面，提出了到2020年我国林业发展的主要目标。其中，森林覆盖率提高到23.04%，森林蓄积量增加14亿立方米，湿地保有量稳定在8亿亩，林业自然保护地占国土面积稳定在17%以上，新增沙化土地治理面积1000万公顷，森林年生态服务价值达到15万亿元，林业年旅游休闲康养人数突破25亿人次，国家森林城市达到200个，林业产业总产值达到8.7万亿元。

在上述目标的基础上，《规划》还从生态保护、经济民生、基础保障3大类，设置了22个发展指标。其中，森林覆盖率、森林蓄积量为国家“十三五”规划纲要确定的约束性指标；混交林占比、单位面积森林蓄积量、生态服务价值、森林植被碳储量、林业自然保护地面积占国土面积比例、林业就业人数、林业在岗职工收入年增长率、国家森林城市数量、林业机械化率、林业信息化率等10个指标，属于新增指标，主要目的是为了更好地体现林业质量效益的提升，与推进林业现代化要求相适应。

林业发展格局。以国家“两屏三带”和三大战略为基础，统筹林业生态建设和产业发展，提出了“一圈三区五带”的发展格局，包括京津冀生态协同圈、东北生态保育区、青藏生态屏障区、南方经营修复区、北方防沙带、黄土高原-川滇生态修复带、长江（经济带）生态涵养带、丝绸之路生态防护带、沿海防护减灾带。这个发展格局是国家“两屏三带”生态安全战略在林业生态建设中的具体体现和抓手，是建设生态屏障、维护生物多样性、发挥林业多功能多效益的主战场，是服务于国家三大战略，提升环首都、沿江、沿边、沿路、沿海生态承载力的重点区域。

十大战略任务。针对林业改革发展面临的问题和挑战，《规划》提出了10项战略任务：一是加快推进国土绿化行动，二是做优做强林业产业，三是全面提高森林质量，四是强化资源和生物多样性保护，五是全面深化林业改革，六是大力推进创新驱动，七是切实加强依法治林，八是发展生态公共服务，九是夯实林业基础保障，十是扩大林业开放合作。

九大重点工程。从国家层面提出了9大重点工程，包括一批延续工程和一批新增工程，涵盖了改革创新、资源保护、国土绿化、绿色惠民、基础保障、开放合作等领域，包括专栏中的62项建设重点。一方面，国土绿化行动工程、天然林资源保护工程、新一轮退耕还林工程、湿地保护与恢复工程、濒危野生动植物抢救性保护及自然保护区建设工程、防沙治沙工程等生态工程，已纳入国家“十三五”规划纲要，从中央层面加大投入，强化组织实施；另一方面，通过中央资金引导、调动地方积极性、广泛吸引金融社会资本参与等多措并举、多元投入，组织实施好林业产业建设工程、林业支撑保障体系建设工程。

同时，在全国规划了100个区域重点生态保护修复项目，作为国家工程的重要补充，明确了地方项目在全国林业发展格局中的重要地位，体现了中央与地方合力推进重点区域生态建设，推动中央与地方在建设范围、建设重点、投入政策、技术标准等方面的协调协同。100个区域重点项目按照主导功能，分为涵养水源、保持水土、防沙治沙、生物多样性保护、森林质量提升、生态功能提升6大类。

七大制度体系。为了确保实现完成《规划》提出的目标、任务，提出了建立健全林业资源资产产权、林业资源用途管制、林业自然资源资产负债表编制、生态环境损害责任追究、生态保护补偿、公共财政投入、金融保险服务等7项制度。这些制度对推进生态文明建设和林业改革发展具有根本性作用。

记者：《规划》在哪些方面体现了落实五大发展理念要求？

答：创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是“十三五”时期我国经济社会发展的总要求和总遵循，也是对林业发展的最新要求。五大发展理念是一个有机联系的整体，是一个系统联动的过程。《规划》将五大发展理念贯穿于“十三五”林业改革发展的全过程、各方面，并作出了系统安排。

——在创新发展上，提出了顶层设计创新，健全完善国有林和集体林管理体制；部署了创新驱动，实施科技引领新战略，构建林业管理新模式，打造“互联网+”林业发展新引擎；突出了产权模式创新、投融资模式创新，吸引金融、社会等各方面资金投入植树造林。

——在协调发展上，统筹生态保护修复和做强林业产业，发挥林业综合效益；坚持数量和质量并重、质量优先，精准提升森林质量；大力抓好京津冀生态保护率先突破、长江经济带绿色生态廊道建设、“一带一路”防沙治沙；切实推进森林城市和美丽乡村建设，促进城乡生态一体化；加快改善基础设施和装备条件，补齐发展短板。

——在绿色发展上，增加生态空间，保障生产空间，提升生活空间；开展大规模国土绿化行动，集中连片建设森林、保护湿地和治理荒漠，建设大尺度绿色生态空间；全面保护天然林、林地、湿地、野生动植物，推进重点物种国家公园建设，提升自然生态系统稳定性和生态功能；加快国家储备林建设，大力培育混交林。

——在开放发展上，以“一带一路”为契机，大力推进林业国际履约、全球生态治理、野生动植物保护等方面国际合作，全面提升林业对外经贸水平，推进中国林业机械装备和服务“走出去”，提高林业应对气候变化能力。

——在共享发展上，突出绿色惠民，大力提升森林、湿地等自然生态系统服务价值，加快构建生态公共服务网络，丰富优质生态产品供给，繁荣和弘扬生态文化；加大自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园建设和保护力度，开发林业旅游休闲康养产品；加大林业精准扶贫、精准脱贫工作力度，通过生态补偿、退耕还林、发展木本粮油等举措脱贫一批，巩固林业脱贫成果。

记者：《规划》印发后，如何顺利实施？

答：规划的生命力在于实施。“十三五”林业改革发展的大政方针、指导思想、重大目标和重点任务都已经确定，关键是要真抓实干、抓好落实，将《规划》提出的思路目标和相关举措落到实处，真正转化为实实在在的发展成果。国家林业局将举全林业系统之力，汇聚各地区各部门和全社会推进林业发展的强大合力，推动规划顺利实施，确保如期完成“十三五”林业改革发展任务。

国家林业局在印发《规划》的通知中提出了明确要求。各级林业主管部门要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，准确把握林业的新形势新任务，切实增强加快林业改革发展、维护森林生态安全的责任感使命感紧迫，着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设，着力建设国家公园，加快推进林业现代化建设。

通知要求，加强组织领导和责任落实，完成十大战略任务，实施九大重点工程，建立七大制度体系，要将营造林生产、森林蓄积量净增、国有天然林保有量、防沙治沙、湿地保有量等任务，分解落实到地区和单位，层层落实责任，采取有力措施，确保实现国家战略意图。

通知要求，完善评估机制和考核制度。各级林业主管部门要不断完善监测评估制度，强化对《规划》实施情况跟踪分析，建立《规划》实施评估机制。要研究制定《规划》实施的绩效评价考核办法，提出各项具体指标的考核标准，特别是针对森林覆盖率和森林蓄积量两个国家约束性指标，配合各级人民政府和有关部门开展考核评价，并将考核结果作为各级人民政府领导班子和领导干部考核的重要依据。开展《规划》中期评估和终期考核，加强对执行情况的监督和检查，定期公布目标指标、重点工程项目进展情况和完成情况。