纵向科研合同中科研经费使用不当的民事责任研究

潘凯群

【摘 要】当前的众多科研腐败案件暴露出科研经费管理与使用存在诸多问题，其中定性问题是探讨该问题的前提和关键所在。通过从合同主体、合同客体以及合同内容等角度分析纵向科研合同，通过对行政合同与民事合同区分标准的探讨，纵向科研合同应当属于民事合同，科研经费应当归于委托费用。对于当前出现的科研经费使用不当的行为，应当以民事责任救济优先，以激发科研机构活力，促进科研创新。

【关键词】纵向科研合同；科研经费；使用不当；民事责任

一、问题的提出

近年来，我国纵向课题特别是国家重大科技项目中科研经费使用不当导致的科研腐败案不断增多，北京中医药大学李澎涛、王新月案，中国农业大学李宁案，北京邮电大学宋茂强、邹华案，中国人民大学潘绥铭案，2014年浙大陈英旭案等，这些科研项目最终因追究负责人刑事责任而中止。频发的科研腐败案件，不仅造成科研经费的巨大浪费，也导致国家重大科研项目研发中断，影响项目完成效果及科技创新。一系列案件暴露出当前将纵向科研合同定性为行政合同，将科研经费不当使用行为定性为贪污、挪用公款等刑事犯罪行为的不足。科研合同行政化的定性不仅导致科研经费管理制度中出现颇多漏洞，也影响科研人员的研究积极性及自由的科研环境，最终损害科技创新。当前虽有少数学者提出将纵向科研合同定性为民事合同的观点，但研究不够深入。此外，对于科研经费使用不当行为的民事责任分析，基本无学者涉及。通过本文的分析，以期清晰界定纵向科研合同的性质，明确科研经费的归属以及使用不当的民事责任，为纵向科研合同的履行提供法律制度保障。

二、纵向科研合同的定性

（一） 纵向科研合同的特征

纵向科研合同，是指政府部门与科研机构或人员之间，完成特定科研项目，确立双方权利义务关系而订立的合同。与一般合同相比，具有以下特征：首先，纵向科研合同的主体一方为政府部门，一方为科研单位和个人，合同双方存在上下隶属的关系；其次，纵向科研合同的订立以承担一定的科研活动为基础，一般以科研项目为依托，以国家财政支持或以宏观政策调控引导，其订立合同的目的在于通过科学研究取得有一定价值的科学技术成果，提高国家的科学技术水平，促进社会的发展。1最后，合同的客体是具有不确定性和风险性的科研行为。纵向科研合同中，政府部门给付科研经费的对待给付行为是科研机构或人员进行相应科研活动并获得科研成果的行为。然而，相比较于其他承揽活动或受托行为，科研行为具有极大的不确定性，尤其是在自然科学领域，科研探索需要遵循自然规律，其科研效果在某种程度上是不可预期的。因此，纵向科研合同的客体是具有不确定性、高风险性的科研行为。

（二） 纵向科研合同的定性——民事合同

对纵向科研合同的法律适用，我国没有具体的规定，但在科研合同的实践中一般约定适用《合同法》的有关规定2，这是否意味着纵向科研合同在性质上明确属于民事合同？由于法律规定不甚明晰，对此问题还有学界还存在诸多争议。科研合同运用之初，一度被归入技术合同的范畴适用《技术合同法》调整，3但是在现行《合同法》制定期间，有学者对此问题持反对意见，认为纵向科研合同带有行政合同的性质，不宜纳入合同法的调整范围。然而在讨论纵向科研合同是否属于行政合同时，其大前提——行政合同是否存在——本身就遭到质疑。行政法学者认为行政合同不容忽视，应将其纳入合同法的规范4，或根据我国的具体国情，制定颁布行政合同法5，然而，我国1999年通过的《合同法》中并无纵向科研合同的一席之地，縱向科研合同的地位由此变得尴尬起来。

有学者认为科研合同具有一般的行政合同性质，6之后又有不少学者赞成这一观点。7行政法学家应松年教授在其主持起草的《行政程序法》（试拟稿）第 7 章“行政合同”第162条列举的9种行政合同中就包括了“行政机关委托完成的科研课题”，8这些学者论证的逻辑思路大都从纵向科研合同的特征分析入手，通过分析其特殊之处进而得出其超越合同法的调整范围，因而应当纳入行政法的调整范畴。9笔者认为，判断纵向科研合同在性质上属于民事合同还是行政合同，关键是厘清民事合同与行政合同区分的标准。我国立法上至今尚无关于行政合同的专门规定，理论界及实践界对行政合同的涵义、行政合同与民事合同之间的划分标准缺乏明确、清晰的认识。在有行政合同制度的大陆法系国家，不同国家对行政合同与民事合同的区分标准有着不同的认识，法国采取法定标准与判例标准，德国采取“契约标的”标准。10德国与法国是大陆法系国家的典型代表，两国均有行政合同制度，但两国行政合同与民事合同的区分标准则不尽相同。判断合同的属性是私法契约还是行政合同，除了依据合同具有的形式要素外，实质上取决于立法者或司法者对公务行为抑或公法上权利义务的界定，而此界定则取决于一国的行政环境以及法律传统。

众所周知，行政机关既可以是公法行为的主体，也可以是私法行为的主体，因此，合同当事人的法律身份并不重要，合同一方是公法上行政主体的事实，并不必然将合同认定为行政合同，纵向科研合同法律性质取决于合同内容是否为公法上的事件，特别是合同约定的义务或者合同履行行为是否具有公法性质。对纵向科研合同而言，显然并不具备。首先，合同的直接目的不是执行公法规范，纵向科研合同的直接目的是为了完成某种科学研究，科学研究是一种遵循自然规律的客观行为，无法用行政命令加以限定，更谈不上是在执行公务。其次，合同中并不包含有作出行政行为或者其他主权性职务行为，行政主体一方在项目合同中主要承担的义务为金钱支付，这种给付义务既非公法性质，亦非私法性质，而是中性的，且行政主体履行金钱支付义务也无法使研究方作出任何行政目的性的行为。11虽然纵观项目合同条款，确实可以发现更多的条款是在赋予行政机关权利，但如前所述，这是由纵向科研合同的高风险性特征决定的，其实质并没有改变合同当事人权利义务对等的基本格局，因此那些监督、检查等的词语表述不能用来验证行政机关的所谓特权。第三，合同并不针对公民公法上的权利义务。在国家科技计划项目中，项目主持方为列入科技计划的科研课题或项目提供研究经费；同时项目承担方按合同约定的期限完成研究开发工作并将研发成果交付给主持方，研发成果应达到合同约定的指标，且双方当事人按照项目合同的约定对研发过程中形成的技术成果以及知识产权进行分享，这与公民对国家社会承担的权利义务无涉，或者说从事科研活动是公民的基本权利而非义务。综上所述，我们认为，纵向科研合同属于民事合同。

三、纵向科研经费之界定

（一）纵向科研合同的法律适用

关于纵向科研合同，我国无专门的法律规定，相关规范主要体现在国家科技计划以及国家科技计划项目管理的部门规章，包括《国家科技计划项目管理暂行办法》、《国家科技计划管理暂行规定》、《关于国家科技计划管理改革的若干意见》、《国家科技重大专项管理暂行规定》等等，而且各类国家科技计划启动实施前会制定具体的管理办法，并可根据管理的需要制定有关实施细则。通观这些规范可以看出，相关的规范基本上立足于国家科技计划的管理，包括科技计划的设立、各类国家科技计划管理办法的制定程序，项目立项、项目实施管理、项目验收各阶段科技管理部门的职能、项目承担者的义务责任以及一些工作机制。但是对纵向科研合同进行规范的条款甚少，集中地体现在《国家科技计划项目管理暂行办法》的第19条、第21条到第26条，其他的规范中仅有极少的条款会涉及到国家科技计划项目合同。《国家科技计划项目管理暂行办法》规定了国家科技计划项目合同或者任务计划书的签订方式以及合同或者任务书的内容。《国家科技计划管理暂行规定》第四章相关内容有涉及到合同履行的责任机制问题，但该规定不完整且模糊不清，仅涉及项目承担者的责任，对于合同的另一方当事人国家科技计划项目主持方的责任却没有规定，而且对于项目承担者违反义务应承担何种责任、如何追究责任都规定的比较模糊。

纵向科研合同应当适用合同法的有关规定，显而易见，纵向科研合同在我国合同法的视野下属于无名合同，其具体法律适用应当类推适用与其特征最为相似的合同类型之法律规定。有学者认为纵向科研合同与承揽合同具有外表上的类似之处。在这两种场合里，法律关系都是由合同一方完成另一方指定的工作，井交付成果而产生的。但是，上述特点对于确定纵向科研合同的属性问题不具有决定的意义。问题在于承揽类型的合同与纵向科研合同有着不同的社会经济关系。12在进行承揽工作的合同中，结果总是被清楚地加以确定的。合同确切地表述了数量和质量的标准，井使之具体化为民事流转对象的一定的物。所有权随着承揽人交付制成物转归定作人。纵向科研合同却远不能在所有场合确定成果。因此，我们认为科研合同应当适用委托合同的有关规定最为适宜。一方面，科研合同中合同双方的关系与委托合同具有相似性，即国家作为委托人把计划中的科研项目研究开发委托给科研人员；另一方面，国家按照合同约定支付相应的委托费用，即科研经费。

（二）纵向科研经费之界定

纵向科研经费包括国家级科研立项项目、省部级科研立项项目、厅局级立项资助等项目经费。有学者认为，纵向科研经费在性质上属于财政性拨款，是无偿使用国家资金。13我们认为，这种对纵向科研经费性质的界定是建立在对纵向科研合同定性之基础上的，如上所述，我们认为纵向科研合同的直接目的不是执行公法规范，其合同中并不包含有作出行政行为或者其他主权性职务行为，行政主体一方在项目合同中主要承担的义务为金钱支付，合同也并不针对公民公法上的权利义务，因此纵向科研合同属于民事合同。因此，纵向科研合同中科研经费虽然由行政机关一方支付，但其并不具有公法性质，因此不能将纵向科研经费一概认定为财政拨款。政府部分作为纵向科研合同的委托方，委托科研机构或人员进行科研活动，取得科研成果，其給付义务是支付委托费用，即纵向科研经费。在此有一个疑问，纵向科研经费的给付发生在平等主体之间，那么国家对纵向科研经费的诸多管理规范该如何理解。笔者认为，这是由纵向科研合同的特征决定，纵向科研合同的标的是科研行为，其需要遵循科学规律，具有极大的不确定性，因此，应当对受托人取得科研经费进行限制，以确保科研经费的正确使用。这也是权利义务一致性的体现。

四、纵向科研经费使用不当之民事责任研究

科研经费，顾名思义，应当是支持科学研究活动的经费，科研经费使用不当，即未按照约定使用委托费用，其行为属于违约行为，根据《合同法》第一百零七条之规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。科研经费未按约定使用固然存在违约行为，但当前一系列科研腐败案件均直接追究行为人刑事责任，这直接导致了科研项目的中止。科研项目尤其是国家计划项目一般金额较大，少则数十万，多则上千万，由于科研活动具有一定的人身依附性，在很大程度上不可替代，因此，如果轻易追究刑事责任，虽然能达到惩戒效果，但也具有相当多的不足。一方面，突出刑事责任，使之前的经费投入成为沉没成本，造成科研经费的巨大浪费，也导致国家重大科研项目研发中断，影响项目完成效果及科技创新；另一方面也极大的打击了科研工作人员的积极性，不利于营造鼓励创新的科研环境。我们认为，在运用刑法对科研经费使用不当行为进行规制时，应充分认识到刑法的过度介入可能会在很大程度上使科研活动失去自由生存的空间，从而阻滞甚至扼杀科研创新。涉及科研经费的，应当通过继续履行，采取补救措施以及损害赔偿等合同责任，在民事责任能够达成解决问题的情况下，刑事责任处于保守退让的位置。刑法是社会的最后一道防线，我们认为刑法在规制和保护社会秩序的同时，也要处于一个适度的地位。

建立以民事责任优先的纵向科研合同纠纷解决机制，有利于激发科研机构或人员活力，促进科研活动的顺利进展和科研成果的取得。纵向科研合同中民事责任优先，有助于协调科研活动的自由性与纵向科研课题的约束性间的关系。对于当前纵向科研合同救济途径单一的问题，可考虑在项目合同中事先约定违约责任以纠纷解决机制，考察如何在情势变更原则下保护科研人员的利益。

参考文献：

[1]谭启平、朱涛：《论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建》，载《现代法学》，2013年第2期.

[2]刘莘：《行政合同刍议》，载《中国法学》，1995年第5期.

[3]郭润生、邬帅莉：《论科研合同及其法律规范化》，载《科学技术与辩证法》，1998年第4期.

[4]朱娇林：《国家科技计划项目合同研究》，华中科技大学硕士论文，2005年

[5]施建辉、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版.

[6]应松年：“《行政程序法（试拟稿）》评介”，载《政法论坛（中国政法大学学报）》，2004年第5期.

[7]雍维：《国家科技计划项目合同研究》，西南政法大学硕士论文.

[8][苏]阿齐莫夫：《科技合同的法律性质》，周大伟译，摘译自《科技進步方面的合同关系》第20-31页，1982年哈里科夫版.

[9]卿文洁：《我国高校纵向科研经费管理体系构建探析》，载《湖南社会科学》，2011年第4期.

注释：

1.参见谭启平、朱涛：《论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建》，载《现代法学》，2013年第2期

2.参见：《国家高新技术研究发展计划（863计划）客体任务合同书》第九部分，第一条

3.《中国人民共和国技术合同法实施条例》第13条规定：“订立下列技术合同应当经过有关机关划批准或者履行必要的手续：（一）就列入国家计划或者省、自治区、直辖市计划的重要科技项目订立的合同，由国务院主管部门或者省、自治区、直辖市主管机关审批。”

4.参见应松年：《行政合同不容忽视》，载《法制日报》，1997-06-09.

5.参见刘莘：《行政合同刍议》，载《中国法学》，1995年第5期

6.参见郭润生、邬帅莉：《论科研合同及其法律规范化》，载《科学技术与辩证法》，1998年第4期

7.持这一观点的论文和著作有：朱娇林：《国家科技计划项目合同研究》，华中科技大学硕士论文，2005年；田辉玉：《浅议国家科技计划项目合同》，载《当代经济》，2006年第7期；施建辉、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版；王克稳：《政府合同研究》，苏州市：苏州大学出版社，2007年版。

8.参见应松年：“《行政程序法（试拟稿）》评介”，载《政法论坛（中国政法大学学报）》，2004年第5期

9.参见雍维：《国家科技计划项目合同研究》，西南政法大学硕士论文，第8页。

10.参见雍维：《国家科技计划项目合同研究》，西南政法大学硕士论文，第10-11页。

11.参见谭启平、朱涛：《论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建》，载《现代法学》，2013年第2期

12.参见[苏]阿齐莫夫：《科技合同的法律性质》，周大伟译，摘译自《科技进步方面的合同关系》第20-31页，1982年哈里科夫版。

13.参见卿文洁：《我国高校纵向科研经费管理体系构建探析》，载《湖南社会科学》，2011年第4期