政府与高校教育评估治理关系的印度经验

陈武林　陈小娟

摘要：当前我国高等教育综合改革正进入关键期，政府与高校在教育评估工作中的治理关系是改革的关键环节。通过比较印度高等教育评估制度困境中高校与政府间的治理关系，特别是在管理权限、运行机制、评估标准等方面的相关举措，发现政府并非放任不管，而是通过明确责任定位和关系重组寻求高校和政府在治理格局中的平衡点，这对我国落实新一轮的高等教育评估制度具有启示意义。

关键词：高等教育评估制度；政府与高校；治理关系

在高等教育评估实践中，政府作为高等教育评估主体中的主导性力量，容易影响其他弱势评估主体的生存与发展空间，引发教育评估本身难以制衡的问题。因此，高等教育评估需要寻找一个多方合作的体制性评估平台和治理关系，协调彼此的新型利益关系，最终实现教育多元化背景下的共同治理。治理关系需要通过制度来约束，使高等教育利益相关者主动服从正式制度安排和规则，并形成满足符合其利益的非正式的制度保障。从某种意义上说，制度改革是利益相关主体进行人为选择的制衡过程，即改革的过程应理解为是一种效益更高的均衡状态替代另一种非均衡状态的更迭行动。高等教育评估制度作为保证高等教育质量的重要手段，印度将其改革的关键点落实在理顺政府与高校之间的治理关系上。从治理关系角度审视高等教育评估制度改革在印度发展过程中的变化与作用，探索高等教育质量保证体系中的制度安排及其制度演进路径差异，有助于理解高等教育评估制度对高等教育质量的影响及其合理性基础，推动评估制度的有效落实。

一、印度高等教育质量评估制度改革的动因

印度是当今世界增长最快的经济体之一，在扩展教育规模的同时，正不断意识到高等教育对科技发展和全球知识经济的重要性。面对逐渐扩展的高等教育系统，为保证高质量教育供给，力争通过评估制度的顶层设计来形成高等教育质量保障体系。

（一）日渐增长的高等教育发展规模

印度与我国高等教育同处于高等教育大众化初级阶段，均面临着质量、扩张和公平的重大难题。作为世界上的两个人口大国，入学人数的快速增长，国际化程度不断增强，尤其在大众化阶段逐年递增，这让其他国家难以企及，但两国的发展方式却有所不同。相比我国以公立大学为主的院校数量和招生规模扩大不同，印度高等教育规模增长以隶属于大学的本科学院为主（据统计，2014年多达36671所学院，大学仅712所，见图1，2）。“尽管其中的极少数学院已通过立法来许可高质量的学院与其所附属的大学分离，并且给予它们以自主授予学位的权力，但这些学院之间仍没有什么差别。” [1]绝大多数学生就读于邦立学院或私立学院，而近十年新兴私立院校的建立是随着工程、商业、医学等专业技术教育的快速发展而增长的。这些院校一方面由于政府资金投入不足导致软硬件配套措施跟不上教育需求；另一方面自身内部管理权力缺乏有效的制度共识，导致办学声誉备受争议。

（二）政府与高校之间利益矛盾的角力助推

高等教育规模大幅扩大对印度的经济发展和现代化进程起到了积极作用，但也带来了严重的教育浪费、失业、人才外流和质量下降等问题。1951年，印度教育部起草的《大学标准管理议案》赋予了中央政府管理和控制高等教育的较大权力，但却遭到印度社会和各大学的强烈反对。为了缓和中央政府和大学之间的冲突，印度政府随后成立了大学拨款委员会 （UGC），负责“在全国范围内促进和协调大学教育，确定并维持大学中教学、考试和研究的标准，调查各大学的经费需要并向各大学分配政府的拨款” [2]。但UGC在发挥其协调和维持高等教育标准的首要职能方面，成效不尽如人意。因为印度高等教育机构具有多样化和低权力重心的特点，建立和推动统一和兼容的质量标准常常遇到很多阻力。到了20 世纪 90 年代初期，在国家与邦政府、地方高校的博弈过程中，印度国家评估与认证委员会（NAAC） 应运而生，几乎所有高校都建立了内部质量保障机构（IQAC），而且在整个评估或认证过程中享有的权利逐步扩大。面对多样化的社会需求，印度开始寻找如何在大学自治、市场竞争、政府介入三方利益中进行调适的高等教育质量管理的可行道路。

·比较教育·政府与高校教育评估治理关系的印度经验

（三）高等教育质量的国际竞争压力日趋严峻

印度拥有世界一流的科学技术机构，但是综合大学的实力在国际上并不强，这突出地表现在大学的国际排名和留学生的吸引力上。据高等教育英国高校信息咨询机构Quacquarelli Symonds公布的金砖五国大学排行榜显示（自2013年以来，已连续举办三届，见图3），中国在该排行榜前100名中基本保持占据40%的比例，而印度只占15%左右，不足中国的一半，相比其他金砖国家成员也略显逊色，这也说明了印度和中国在高等教育上所取得成就的鲜明对比。“绝大多数印度大学生都就读于办学质量差强人意的私立或邦立学院，这些学院既没有研究设施，也没有可靠的师资力量。尽管印度私立高等教育机构在法律上属非盈利性机构，但事实上它们追求商业化和利益最大化。” [3]此外，大部分邦立大学存在“地方性资金不足，政治干扰，经常在学术任命、有时在入学和考试方面的严重腐败现象，还有设施的不足以及管理不善” [4]等诸多问题，本国生源流向美国、新西兰、澳大利亚等国家的状况也让国内高等教育的发展雪上加霜，再加上监管附属学院的沉重负担也大大削弱了绝大多数大学的精力和创造力，直接导致高等教育发展后劲乏力。

二、印度高等教育评估制度中政府与高校治理关系的调适举措

任何一项制度的创新与落实，都会损及原有受益者，有利于新制度的潜在受益者，从而形成利益博弈。高校在高等教育评估领域中拥有话语权，它与政府在高等教育领域进行合作，分担政府的高等教育评估管理权力和责任。由于高等教育评估制度的创立者，未必完全与旧制度受益者立场一致，这就导致治理关系调适的成效完全取决于政府、高校之间均衡的联解。

（一）高等教育利益相关者主体的多元分权体系逐步形成endprint

鉴于高等教育质量的普遍下降以及缺乏专门的质量评价机构，印度大学拨款委员会于1987年宣布成立“全国质量鉴定委员会”（National Board of Accreditation，简称NBA），专门负责检查和鉴定高等专业教育质量的评估工作。这与之前成立的全印度技术教育委员会（All India Council of Technical Education，简称AICTE）、印度医学委员会（Medical Council of India，简称IMC）等专业评估机构并存，使得多元化的利益结构和分权机制逐渐代替印度高等教育评估的集权结构。1994年，印度国家评估与鉴定委员会（NAAC）成立后，为了平衡中央政府、地方政府和高校三方的权力，联邦政府开始加大政府代理机构和社会团体参与高校评估与专业认证的比例，并在评估和认证环节加入了高校自我评估。如前所述，经过40多年的高等教育扩张后，参与评估与认证的高等教育机构大幅增多，这进一步增加了国家评估成本，高等教育评估制度改革势在必行。改革的结果是几乎所有的专业认证都改变了原来由政府完全控制的局面，实行自主管理、自负盈亏。印度的高等教育评估与认证机构在政府与各高等院校、社会公众三者中一直保持着协调者的角色，并起到了有效沟通、化解矛盾和积极引导的作用。2007年，NAAC综合各方考虑，开始施行“高等院校评估与认证新方案”，评估人员不仅来自政府，还包括高等教育机构人员和其他评估专家。在评估环节不仅纳入了院校师生及管理人员，还让学生家长、企业雇主以及其他社会人员参与到具体实践中。

（二）政府权限与院校自主性选择空间

印度高等教育分属中央政府和地方邦政府领导，有关教育组织和结构方面的决策权很大部分属于各邦，各自管理教育体系，但中央政府在教育质量问题方面负有明确责任。“在地方各邦，各邦政府有权制定本地区的高等教育发展政策。为了加强对各邦大学的管理，不少邦在制定高等教育政策时，即使遭到了联邦政府的反对，也会出台并实施。” [5]而高校内部管理则高度自治，大学附属制独具特色，单一型大学和附属型大学母体主要承担研究生教育和科学研究，本科生教育基本由附属学院承担，而附属学院受母体大学的严格控制和监督，自主空间有限。对于院校来说，是否参加评估或认证都是自愿的，参加了评估或认证之后，整个评估或认证过程也是以高校自评为基础，而且如果参评机构对评估或者认证结果不满，还可以提出申诉。为配合大学拨款委员会有截止期限的高校强制认证指令，NAAC 针对高校做出了一些行动计划上的制度要求，促进了其与高校间的协调关系。2012年，印度政府批准了高等教育改革方案《高等教育机构的国家认证监管法案》，要求对高等教育机构进行强制性认证，未来将有更多的高校被认证，有助于高等教育整体质量水平的提升。

（三）政府与高校协同定位评估标准

就评估的侧重点而言，印度注重高等教育的控制和评估，从起点和过程保证高等教育的结果。印度高等教育评估体系经过了两次完善，针对高等学校办学和人才培养工作的共同规律，提出共性要求，同时根据不同学校的差异，新评估工具把院校分为大学、自治学院和附属学院三个等次，分别赋予不同的细分权重。通过对2007年前后使用的评估指标体系及权重对比发现，在评估过程中渐渐转变了原有对办学硬性条件的重视，转向于一些非硬件设施，如教学、管理、研究和校外衍生方面。新评估方案中将每一项的评估数值范围缩小，使在评估标准内容增加的情况下，整个评估认证体系的测量结果仍然保持较高的准确度，同时运用累计平均绩点体系得出各院校的评估得分（详见表1）。NAAC还规定了不同类型高等教育机构的认证准入的合格标准（Eligibility Criteria），最新的标准是从 2012 年5 月 21 号开始执行的。只有具备了合格标准的高等教育机构才能被获准选择NAAC 的评估与认证。截止2014 年底，经过评估与认证的学校达到7396 所（其中学院7120所，大学276所）。[6]NAAC 的认证有效期为五年，很多已具备三年认证资格的高校正在积极准备接受下一轮的评估。NAAC 的田野经验和元评估结果表明，评估标准和方法等应在第一轮评估的基础上进行怎样的变化和改进成为NAAC 目前面临的主要问题之一，相关政策目前还没有最终制定出来。

综上，印度高等教育评估制度根据时势发展的需要，顺应世界高等教育发展态势，不断调整、完善质量保障体系与认证方案。它在适当的时候促进政府法定权威和院校自主定位之间的有效转化，实现了评估制度的预期目标。新的评估与鉴定方案克服了以往评估方案存在的局限性，既体现了高校办学和人才培养的共同规律，又通过设置不同的权重来体现不同层次、不同类型学校的办学特点。但印度政府不直接参与高等教育评估，而政府及其代表仍占有重要的法定地位，它能够通过这些评估制度和执行机构实现国家高等教育的发展意志。这样的制度设计既考虑到了评估主体的目标要求，也考虑到了受评院校自身的发展规律，评估者根据明确的核心价值观开展评估，被评者围绕清晰的质量发展理念常态化地参与评估工作。

三、思考与启示

印度高等教育评估制度的演变过程，是一条渐进性的改革路径。与世界其他国家相比，我国虽然有许多方面优于印度，但也必须认识到，我国高等教育质量与世界发达国家有较大差距。在现有发展背景下，原有的计划经济模式在我国高等教育评估中的影响日渐削弱，单纯凭借强制手段平衡治理关系未必能达成预期的目标。因此，通过借鉴印度的评估制度变革经验，依据我国政府权限运行方式与院校发展的相应逻辑，有效调整二者之间的治理关系，共同推进政府对高等教育评估的法定意志和院校自治能力的发展完善。

（一）政府的法定意志与评估制度的分层设计有机融合

我国高等教育评估理念应与高校迎评理念有机融合来进行评估制度设计，既可让高校根据规定要求进行参照自评，也能实现高校的分类、特色发展。目前，审核评估活动结束后，教育部组织评估专家委员会进行审议并公布结果，由教育部评估中心和地方教育行政部门公开发布参评高校的审核评估结论（见表2）。同时，教育部委托评估专家委员会，对参评学校和评估专家以及评估组织工作的规范性、公正性进行监督检查，同时受理有关申诉。审核评估着重强调学校的自主性和多样性，让学校用自己的尺子来衡量自己。而高校根据审核评估中提出的问题及建议进行整改，有关教育行政部门再结合整改情况进行指导和复查。可见，真正高效的质量保障系统并不仅仅依赖于完善的制度安排与机制实施，还需要高校自觉参与、社会广泛认同，从而形成立体的评估格局。endprint

（二）院校评估内容的实证信息获取与适度公开并重

从印度的经验来看，国家可以主导高等教育评估，但逐步以政府为主体转向以社会为主体，让社会参与监督和评估，吸纳同行专家、利益相关者参与到评估活动中，加强了新方案的适应性和可信度，保证了质量评估的公正和科学性。虽然我国教育部已经开始每年定期公布学校教学基本状态数据，但只有特定账号才能登陆系统了解质量状况，受众范围及数据信息非常有限。“本来高等教育服务的无形性、非标准性和差异性，就已经使得对高等教育服务的过程与质量的高低以及消费者所获效用的大小难以测度和准确评价，再加上高校在学校建设和学生培养的目标制定上朦胧，高校师生出于自身利益保护也不会主动披露对学校不利的信息。” [7]我国可依照相关指标开放这些收集来的质量数据，弥补大学内外信息的不完全和不对称的缺陷，同时把民间组织发布大学排行榜事宜纳入高等教育评估制度的管理范畴，把民间组织发布大学排行榜导向社会监督高等教育机构的轨道上来。

（三）院校自评行为与政府外部审核机制的协同推进

高等教育评估制度的变迁是转型性的整体改革，不是延续点状式革新或各种单项改革措施叠加的习惯思路。印度高等教育评估将评估责任重新还给院校，回归到大学自我管理上。而我国大学的自我管理并未真正落实，因为强制性制度变迁使得高等教育评估制度建设难以打破业已形成的利益分配格局，导致当前高教评估的制度供给明显滞后和不足。建设世界一流大学和一流学科，主体责任在大学。因此，必须调动大学的积极性，才能充分激发其内生动力与建设活力。这就要求在改革评估制度的过程中，激活高校内外利益相关者的参与动力，在渐进性的制度变迁中实现新旧制度的平稳过渡和有效执行。为了整体把握院校内部质量保障的基本状况，可采用市场化的引导策略，淡化高校应付评估的行政性倾向，形成高等教育机构在内部自觉评估基础上的外部审核体系，保证对高等教育质量的风险预警与客观评价。

（四）评估工具的适切性与动态性有效结合

评估制度的执行关键在于制定行之有效的标准体系和评估策略。我国强调全国范围内的分类评估，如针对新建院校和其他普通院校，以及院校内部的研究生教育、学科专业评估等。我国审核评估通过对学校质量保障体系的建设、教师及其教学水平和教学投入的落实、学生学习效果及学风建设等方面进行监督，从而达到改进教学质量的目的。通过比较中印两国的评估指标（参见表2），可以发现印度的评估指标更为细化。我国的审核评估指标有7个一级指标，24个二级指标和64个主要观测点，而印度的评估指标有7个一级指标，36个关键点和194个主要观测点。评估指标的细化能够使评估偏差大大减少，增加评估的有效性和客观性。中国的评估制度也经历过多次的改革，如“水平评估”和“合格评估”，属于分等评估或者选优模式评估，对学校进行定量评价和等级划分。当前的审核评估不像“水平评估”，而是要评价学校自设的目标及其达成度，且结论不分等级。但还要进一步增强对于院校自身的教育活动以及学校对于质量工作的自我搜证和举证、利害相关人的佐证和旁证、外部同行专家的取证和查证，有利于指出学校办学存在的发展问题，找到改进的方向，从而使院校根据办学方向提升自治能力。

参考文献：

[1]Philip G A1tbach.The Giants Awake：Higher Education Systems in China and India[J].Economic & Politica Weekly，2009（6）：50.

[2]NAAC.Guidelines for UGC Assistance for Assessment and Accreditation of Higher Education Institutions[EB/OL].[2015-10-01].http：//www.naac.gov.in/publications.asp.

[3][美]德瓦什·卡普尔，裴宜理.中国与印度高等教育改革中的国家角色[J].清华大学教育研究，2015（3）：1-20.

[4]Philip G. Altbach，Jorge Balan.World Class Worldwide：Transforming Research Universities in Asia and Latin America[M].Johns Hopkins University Press，Baltimore，2007：95-96.

[5]付梦芸.印度研究生教育评估制度变迁的逻辑及启示[J].比较教育研究，2014（10）：73-77.

[6]NAAC.NAAC 20th Annual Report 2013-2014[R].Replica Offset Printers，2015：3.

[7]董有志.我国高等教育质量评估的困境与出路：基于新制度经济学的视角[J].教育学术月刊，2010（1）：47-49.

（责任编辑陈志萍）endprint