人口流动背景下国内外义务教育均衡发展的经验和启示

高仲辉

摘 要：人口流动是当今世界的新常态。人口流动打破了地区教育的平衡，给义务教育均衡发展提出了新的挑战。近年来，美国和我国上海地区在人口流动日益频繁的情况下，义务教育均衡发展取得了显著的成绩，他们的先进经验对于我国推进义务教育均衡发展有很好的借鉴作用。

关键词：人口流动；教育均衡；经验和启示

他山之石，可以攻玉。随着人口流动日益加剧，世界各地义务教育失衡现象普遍存在。但是，教育均衡问题关系到社会公平正义，关乎国家全面发展，因此，世界各地高度重视，纷纷采取各种有效措施促进义务教育的均衡发展。他们的先进经验对我国义务教育均衡发展有很好的启示和借鉴作用。

一、美国推进义务教育均衡发展的经验

1.完善义务教育财政体制

第二次世界大战后，联邦和州政府改变由学区主要承担义务教育经费的做法，通过拨款补助即财政转移支付实现对学区义务教育的经费支持，义务教育经费由联邦、州和学区三方共同承担。联邦政府教育经费主要是为处于弱势的群体和无正常学习能力的学生提供帮助，每年基本占总教育经费的6%左右。州政府承担学区将近一半的义务教育经费，采用政府间补助的形式对各学区教育经费需求的支持。在补助形式上，美国各州采用的形式也各有不同，概括起来，主要有三种模式：一是基本补助模式（专项一次性补助），即根据学区的学生数，按一定的人均补助额支付到各学区。此种补助模式不考虑各学区财政水平的差异，只是将教育经费均等地补助到各学区，主要目的是为了增加学区教育资源，保证每个学生最低的教育支出水平。难以实现学区教育资源和教育支出的均等。二是保证税基模式（专项配套补助），保证税基补助又称能力均等化计划，即为每个学区设定一个相同的学生基本税基，州政府根据各学区的财政状况分别给予不同的补助额度，对于相对富裕的学区，可以少补或不补，对那些靠学区自身财力无法保证学生基本税基的，则由州政府给予补助，以达到标准额度。这个模式可以有效地缩小学区间的教育经费差距，是目前美国各州主要的教育财政补助模式。三是基本补助和保证税基相结合的模式。此种补助模式把专项一次性补助和专项配套补助模式的优点有机结合，确保各学区既能满足最低教育支出的需求，又可以提高义务教育经费补助的有效性。

另外，针对各学区义务教育发展不均衡的情况，美国联邦政府设立“农村教育成就项目”，对州和学区进行差别性专项教育经费资助，帮助经济薄弱农村学区更有效地获得和使用联邦教育资金，改善学校教育教学环境。联邦政府还提供了招募教师专项资金，用于缓解农村教师紧缺的问题，帮助学校提高教师整体素质。针对农村边远地区，许多州政府根据学生的实际情况为学生提供边远地区教育补贴、寄宿补贴、家长陪读补贴等各类财政补贴，以保障农村学区学生完成义务教育。为加强薄弱学校建设，联邦和州政府共同施行资金辅助计划。联邦政府通过综合学校改革论证计划、阅读优异法案计划等计划和基金来辅助薄弱学校。州政府则是通过州立法机构的拨款和设立的基金项目、专门的扶助计划来扶持薄弱学校。

2.灵活的择校制度和薄弱学校帮扶政策

各州各地的不均衡是美国义务教育最突出的问题，灵活的择校制度可以在一定程度上缓解这种状况。一是磁石学校。磁石学校又称特色学校，它以独特的课程设置、灵活多样的教学方法、高效的教育质量吸引各地不同学区和不同种族的学生前来就读，这不仅可以促进学生之间的交流，更可以通过择校保证教育的均衡。二是特许学校。州政府通过立法将某些公办学校的主办权交给团体、个人或私营企业管理，实行公办私营，为学生提供不同教育特点的学校教育。特许学校既具有公办学校低学费等诸多优点，又有私立学校重视教学质量和服务等优点，受到社会的广泛欢迎。特许学校为那些希望享受私立学校高质量的教育但负担不起教育费用的贫困家庭儿童提供了另一种选择，促进了教育公平。三是实行教育券制度。政府按照公立学校生均教育经费的额度以“教育券”的形式直接发放给家庭或学生，由家长和儿童自由选择自己认可的学校，用教育券支付部分或全部学费，这种方式，增加了儿童进入高质量的私立学校的机会。另外，20世纪60年代美国政府针对处于困境的弱势群体和薄弱学校，实施了著名的“补偿教育计划”，把联邦教育经费中的一部分用于薄弱学校改造。

3.加强对特殊群体教育的补偿

美国政府通过立法加强对特殊群体的义务教育补偿力度。一是重视少数民族教育。长期以来，美国少数民族学生与非少数民族学生在学业上有较大的差距。因此，政府通过各种措施来缩小这种差距。1994年，克林顿签署《美国教育改革法》，提出要采取具体措施来消灭美国少数民族学生和非少数民族学生在学业上的差距。二是重视残疾儿童的教育。2004年，美国国会通过了《残疾人教育促进法》，规定所有公立学校都要向残疾儿童提供免费的义务教育。各学区有义务对每一名残疾孩子进行鉴定，并为其制定“个性化教育计划”，尽量让他们与健全儿童一起上课。三是重视困难儿童的教育。20世纪60年代，美国政府实施了“补偿教育计划”，对贫困家庭儿童或学习有困难的学生设计不同的学习方案，通过实施黑人儿童补偿计划、免费午餐计划等多种个性化的措施，帮助他们摆脱困境。四是重视流动儿童的教育。针对那些随父母工作变动，家庭住所频繁变动的流动儿童。1966年，美国联邦政府制定了“流动儿童计划”，为流动儿童提供高质量的资助和服务，确保学生不会因跨区或跨州迁移受到课程设置、学习标准等方面的困扰，由联邦政府与学校合作，让这些流动儿童得到正规的学校教育。

二、上海市浦东新区义务教育均衡发展的经验

浦东新区人口流动十分活跃，2010年，浦东新区流动人口达到202.43万人，占全区常住人口的40.1%。人口的流动打破了浦东新区义务教育资源原有配置的平衡，给原来的义务教育财政保障体系、招生政策、学校网点布局、学校办学理念都带来了不小的冲击，如何推动人口流动背景下区域内义务教育均衡发展，上海市浦东新区做了一些创新，取得了一定的成效。

1.建立公共服务保障机制

上海市实行市县两级共同分担的义务教育经费保障机制，上海市本级财政根据各公办学校实际招生的流动儿童数来划拨教育经费，2008年按每生1000元的标准，随后三年分别提高至

1500元、1800元、2000元。同时要求各区县要按市级财政实际补助资金按1∶1的比例出配套资金，全部用于流动儿童义务教育经费。浦东新区坚持教育优先发展战略，切实保障义务教育经费“三个”增长。2010到2012年三年来，对义务教育经费投入达到130多亿元。小学生均公用经费达到3000元，初中达至3200元，明显高于上海市的标准。另外，2011年和2012年新区政府在“三增长”基数之外又安排2.29亿元教育基建项目经费，用于郊区薄弱地区教育新建、改建项目顺利实施。2012年，浦东新区城乡义务教育基本实现统一拨款标准，统一硬件配备水平，统一信息平台，统一提供教师培训与发展目标。

2.制定高标准建设规划

2006年以来，浦东新区共新建、改扩建学校39所，净增面积177815平方米，退租还教16887平方米，合计新增校舍1281275平方米，通过优化、新建、调整等举措，有效应对区域内不断增长的各学段教育资源需求，基本形成了公平普惠、优质均衡基础教育新格局。目前，新区义务教育阶段16所民办学校在内的122所初中（含18所完中、30所一贯制），达到04标准有74所，90标准有37所，达标率90.1%；124小学（含4所民办学校），达到04标准有42所，90标准有72所，达标率91.94%。

3.多渠道、多形式购买教育服务

浦东新区加强了对流动儿童学校的管理和整治。制定了流动儿童学校办学标准，要求各流动儿童学校按照标准进行办学，对存在安全隐患、办学条件达不到标准的学校实行关停。对按标准成功改造的学校，由上海市政府和区政府给予学校一定的补助经费，并对其按民办学校进行统一管理，根据其招生学生数按成本给予基本补贴，2012年，生均补贴每学年达5000元。三年来，浦东新区共审批设立41所以招收流动儿童为主的民办小学，上海市、区两级财政为流动儿童学校共投入2.5亿多元；2010年新区教育局先后对民办农民工子女学校实施了食堂改造、厕所改造、教室照明改造等，投入580余万元实施“为民办农民工子女小学配置标准图书室及增配体育运动器材”实事工程。

三、国内外经验的启示和思考

1.建立流动儿童义务教育经费省、县共同分担的财政保障

体系

无论是美国的联邦、州和学区共同承担，以州政府为主的财政保障体系，还是上海的市、区（县）共同分担的财政保障体系，都能有效解决因为区域经济发展不平衡导致的义务教育投入的不均衡。流动儿童过多导致县域义务教育经费不足是我国许多地区的普遍现象，导致县域义务教育发展水平不高，流动儿童公平接受义务教育难以落实。缓解县级义务教育财政压力，推进义务教育均衡优质发展，可以建立省、县两级政府共同分担的财政保障体系。一方面，县级政府要承担义务教育的主要责任，加大地方财政投入，确保教育经费“三个增长”。另一方面，省级政府可以根据公办学校实际招收的流动儿童数拨付流动儿童义务教育专项经费，并要求县级政府拿出一定比例的配套资金用于流动儿童义务教育。通过建立省县共同分担的教育财政体系，不但可以缓解县级义务教育财政的压力，更能提高县级政府和教育行政部门推动流动儿童公平接受义务教育的主动性和积极性。

2.创新义务教育办学模式，扩大优质教育资源覆盖面

（1）全面实施义务教育集团化办学模式。教育行政部门可根据县域内各义务教育学校的实际，以有较好社会声誉和家长口碑的优质学校为主要对象，创新多样化办学机制，充分发挥名校、强校示范引领作用，有效扩张优质学校办学规模，不断扩大优质资源覆盖面。要根据各个地区的实际情况，分别采取学区制管理、集团化办学、学校联盟、对口帮扶、委托办学、引进办学等形式，逐步缩小校际、城乡、区域教育发展差距，让所有儿童都能公平享受优质的义务教育。

（2）加强特色学校建设。千校一面不是均衡，为不同儿童提供最适合的教育才是高质量的均衡教育。流动儿童来自五湖四海，个性差异较大，较难适应乐清目前比较单一的教育模式。因此，要大力实施“学校特色发展战略”，鼓励引导基础相对薄弱学校走个性化、特色化的内涵式发展之路，推动城乡学校尤其是薄弱学校发展提升，努力形成一校一品、百花齐放的生动局面，让不同群体的学生选择适合自己的教育，保障不同群体教育机会的公平。

3.保障流动儿童同城入学权利，破解入学难问题

一方面，地方政府和教育行政部门要把流动人口子女的教育纳入到本地教育整体规划中来，要把保障流动儿童的公平教育作为政府的法定责任，对流动儿童的义务教育实行同城待遇。地方政府要严格规范各学校的招生行为，不得以任何原因损害流动儿童就近入学的权利。另一方面，由于我国义务教育已实行国家统一的学籍管理系统，国家要尽快改革义务教育阶段教育财政拨款制度，把向学生户籍所在地拨款转变为直接向学生学籍所在地拨款，或者以教育券的方式发放给流动儿童，以减轻流入地政府的财政压力。

参考文献：

王瑜.美国义务教育均衡发展的价值观.教师教育学报，2014（3）.

编辑 王亚青