开创节约集约用地新思路

董娉

[摘要]城市土地开发、利用和管理的挑战与机遇并存，必须正确把握科学发展与资源配置的密切联系和内在规律，立足保障科学发展，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，统筹土地资源开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。

[关键词]节约集约用地；新思路；威海市文登区

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登区位于山东半岛东部，总面积1779平方千米，全区耕地面积62138公顷，人均不足008公顷，耕地后备资源相对贫乏。借助地处沿海的优越地理位置，文登区着力在保护资源的前提下加快经济发展，在加快发展的过程中保护资源，初步形成了“节约土地、集约建设、持续发展”的土地利用模式，增强了土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，走出了一条依法节约集约用地，合理配置有限土地资源的新路子。本文以威海市文登区为例，提出节约集约利用土地的新思路及对策建议。

1文登区土地节约集约利用现状

11强化规划调控体系，宏观掌控节约集约用地

通过建立以土地利用总体规划为核心的规划体系，切实提高规划计划调控体系对节约集约用地的基础保障作用。一是科学编制规划。规划的编制以保护耕地为前提，合理安排和调整土地利用结构布局，实现规划对用地需求的引导和制约。二是严把用地预审关。对于建设项目其基本的情况、选址所占用土地情况以及所适用的建设用地的指标情况、补充耕地的方案、征地安置补偿费等的安排情况等都要进行预审，未能通过的发改部分不予立项。

12强化法规体系建设，建立节约集约用地利益机制

发挥市场机制配置资源的基础性作用，全面提高土地资源的配置和利用效率，着力营造公开、公正、透明、开放的制度环境。创新土地管理制度，推行新增建设用地剥离耕作层土壤用于开垦耕地、土地动态巡查等办法，分别从宅基地、临时用地监管、剥离耕作层土壤用于土地复垦、用地批后监管等方面做出详细规定，实现了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟踪服务与长效管理，确保土地节约利用。

13强化内涵挖潜，积极创新节约集约用地模式

通过积极的宣传引导和规划调控，文登区初步形成了三种节约集约用地模式。

131城市建设节约集约用地模式

一是以容积率的提升促进土地集约利用。城区招拍挂土地容积率大于或等于20的宗地数占总宗数的比例由62%提高到383%；二是以企业的“退二进三”促进土地集约利用。对长期占据城区中心地带的低效企业，将其依法收回，规划调整为商业和住宅，将生产企业迁建到工业园区，实现了资本与资源的相互置换，激活了土地使用效能。

132农村居住用地模式

严格控制农村建设用地总量，集中规划、设计和建设多层住宅小区，节约出来的土地获得的收益返还村集体，主要用于农民社保和小区配套以及发展壮大村集体经济，挖掘村庄建设用地潜力。如城区西楼社区与位于城郊的金岭屯实施强居与弱村联合，成立西楼金岭山庄，由西楼社区对村庄进行整体拆迁，集中建设农村居住区，结余建设用地用于发展商贸、餐饮、旅游产业。

133开发园区节约集约用地模式

坚持政策向园区倾斜、资源向园区汇集，加快经济开发区和南海新区建设，所有工业项目全部向园区集中，使之成为招商引资的载体。对所有进区项目，做到统一规划，以大项目集中建设促进园区集聚发展，项目所产生的税收归招商镇所有，减轻了项目占用耕地的压力。同时在山东半岛蓝色经济区这一国家战略整体推进过程中，立足区位优势和资源优势，在土地资源上实现集约利用。

2节约集约利用土地的对策

21从合理编制规划入手，健全促进节约集约用地的审批机制坚持开源与节流并举，合理编制土地规划。围绕新农村建设和推进城镇化发展，改变传统土地利用模式，从以新增建设用地审批为主向以存量建设用地的二次开发利用、提高城市土地节约集约利用水平为主转变。在国家和省、市规定的各项促进节约集约用地措施的基础上，进一步细化各项控制指标和管理措施。严把土地利用关，对不符合条件和用地控制指标要求的建设项目，坚决不予批准建设。

22从源头把关，严格项目的引进审批

针对新增建设用地，一是严格执行《山东省建设用地集约利用控制标准》，多渠道引进工业项目。工业项目土地投资强度、建筑容积率等不得低于国家规定的标准和项目拟选址区域规划控制性指标，严格控制小项目供地。二是入区项目必须符合国家和省产业政策，应遵循总体规划、控制性详细规划和产业集中布局原则，综合确定建设项目供地数量，严把项目进区关。

23从空间入手，加大土地利用的集约程度

城乡用地的空间整合，应当包括生态的空间、经济的空间以及社会的空间的整合。城乡空间的规划不应当只是用地的空间规划，而应该包括土地和生态规划、经济和社会的结合和统一。规划、国土以及环保等多个部门应当互相配合，同时建立横向的联合机制，相互制约从而避免产生各自为政的现象。要想实现真正的土地利用的节约集约，还应当从用地的纵向来考虑，尤其是土地利用空间布局。

24从产出入手，坚持土地开发强度挂钩产出率

土地是不可再生资源，如果土地的开发利用不能得到有效控制，没有定量的标准，那就不光是资源浪费，而是资源毁灭。土地要实现综合利用，必须把研究开发强度和产出率同时抓好，努力使低开发实现高的产出。考察土地的利用是否节约、集约利用，产出率是基本的要求，要坚持以产出率作为基础，鼓励支持高产出的用地项目，来满足高速发展的经济建设用地需求。

3节约集约利用土地的建议

31科学编制规划，严格规范审批制度

坚持当前长远相结合的原则，科学地编制开发区规划，确定主导产业及各产业用地规模，确定产业的空间布局和发展战略，制定合理的用地标准。立足产业发展功能定位，综合考虑增量供给结构和存量功能调整，控制好供地节奏。同时坚持用地会审制度，对没有按国家相关规定进行建设用地预审的项目，一律不受理申请。

32完善土地有偿使用制度，根据集约水平调控供地政策

严格执行国家实行的工业用地最低出让价和闲置土地处置政策，探索建立反映资源稀缺程度的价格形成机制和土地供应制度。发挥市场机制中地价杠杆对资源配置的自发调节作用，促使用地单位从经济效果出发提高土地集约利用水平，抑制不合理的用地需求；将不用或低效利用的土地通过市场机制有偿地转让出去，挖掘土地利用的潜力。

33消化闲置土地，整治农村居民点

要依照以用为先的原则，积极利用闲置土地。一是寻求多种途径，盘活存量用地，加大土地置换工作力度，从严控制审批新增建设用地；二是加大对旧厂房改造力度，建立企业用地退出机制，通过经济行政等手段处置闲置土地，把闲置、半闲置和低效利用的土地向优质项目转移配置；三是积极推进农村建设用地整治，加大盘活农村存量建设用地的力度，逐步消灭“空心村”。

34建立土地动态监控机制，建立健全节约集约用地的监管机制建立项目用地开发利用全过程的跟踪检查制度、新开工建设项目“挂牌施工”制度和项目竣工复核验收制度，强化对新开工项目的事中、事后监督检查，杜绝浪费土地现象发生。加大国土与财税部门联合办公力度，通过征收土地使用税、闲置费等手段，增加用地单位土地使用成本，促进节约集约用地。建立健全建设用地集约利用评价考核指标体系，开展集约用地评价考核工作，作为土地利用的重要依据。

参考文献：

[1]贺燕新疆建设用地集约利用评价[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2007

[2]林坚，陈祈晖土地应该怎么用——城市土地集约利用的内涵与指标评价[J].中国土地，2004（5）

[3]刘卫东土地资源学[M].北京：百家出版社，1994