论行政行为的可诉性的必然性

张翌

摘 要：将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围，从理论上、实践上扫清抽象行政行为可诉的障碍，并建立相应的制度保障其可诉性的有效实施。本文从对抽象行政行为不可诉的弊端与问题入手，对其可诉的必要性进行了深入的分析，通过对其本质的研究论证了抽象行政行为可诉的可行性。在此基础上，我们借鉴“公益诉讼”制度的模式，构建抽象行政行为诉讼体制，同时辅之以法院审查等制度构想，促使抽象行政行为可诉成为现实。

关键词：行政行为；可诉性

一、行政行为可诉性的概念与特征

行政行为的可诉性，也称行政行为的“可审查”，是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性。这一概念有三个方面的含义：

第一，可诉性是指相对人提起行政诉讼的可能性。相对人作为行政法律关系的一方，享有行政法上的一系列公法权利，也由此获得了一种法律力量，可以向国家有权机关包括司法机关提出作出一定行为的要求。“主体公法权利的重要实际意义之一就是适用司法程序的可能”。这一可能性使相对人得以享有提起行政诉讼的权利。这里需要指出两点：首先，这种可能性的实现需要符合一定的标准，如诉之利益标准、最终行为标准、违法标准、穷尽行政救济标准等，还要具备一定的条件，我国《行政诉讼法》第41条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：①原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；②有明确的被告；③有具体的诉讼请求和事实根据；④属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另外还有时限的要求，否则，提起行政诉讼的可能性就难以转变为现实。其次，相对人对是否提起行政诉讼有决定权。享有诉权与是否行使诉权是两回事，相对人的合法权益受到违法行政行为的侵犯时可寻求多种救济途径，既可以向作出行为的原行政机关反映，也可以进行行政复议，最终的救济途径才是行政诉讼。法律赋予相对人行政诉权是为他提供一条可供选择的司法救济途径，任何人不得强迫相对人提起行政诉讼，也不得阻挠相对人提起行政诉讼，由他自己作出抉择。并且，即使相对人提起了行政诉讼，在法院作出一审判决前仍然可以撤诉。

第二，可诉性是指法院对行政行为的可审查。行政诉讼或司法审查涉及到司法权与行政权之间的关系，这使行政诉讼有别于民事诉讼。就此而言，我们可以从三个方面来理解：①法院因此获得对行政行为进行司法审查的权力；如果说司法审查是对行政权的一种监督，那么，这种监督是通过司法审查的方式实现的，这是行政法治原则的要求。②法院的司法审查限于一定的范围，只审查一定类型的而不是全部的行政行为，世界各国都有关于司法审查范围的规定。③司法审查权的被动行使。法院在任何情况下都不得自行启动司法审查程序，只有在相对人提起行政诉讼的情形下，法院才可以行使司法审查权。

第三，可诉性是指行政行为接受司法审查的必要性。依照行政法治原则，行政机关所有行政行为都必须依法作出，并在违法时接受法院的司法审查。如果说，可诉性对相对人只是一种可能性，实现它需具备一定的条件；对法院来说具有被动性，只能由相对人来启动司法审查程序；那么，可诉性对行政机关来说则是一种必须履行的法定义务，是对行政行为的最本质要求，也是行政法治原则的应有要义，行政机关没有进行自主选择的权力，它只可以接受，而不可以拒绝。行政机关不得对行政诉讼怀有抵触情绪，而要积极地出庭应诉，尊重相对人的行政诉权以及法院的司法审查权，自觉履行法院作出的行政判决和行政裁定。

二、抽象行政为可诉之必然性分析

随着人们维权意识的提高和法治观念的深入，社会已不再满足于对具体行政行为的审查，抽象行政行为作出应同样受到司法的监督，这样就能从根本上防止抽象行政行为违法，行政职权缺失、滥用，是法治发展的必然，有利于推动我国依法治国的进程，也便于中国法治与世界先进国家法治接轨。

1.权力制约的需要

对一个健康发展的国家来讲，立法、行政和司法是政府的三个主要职能，必须要求三者权力平衡、相互制约。我国虽然没有确立像美国那样三权分立的权利平衡制约体系，但依据宪法规定确定的民主集中制也对政府权利形成了监督制约。一般而言，一个国家只有做到对权力的运行进行有效的制约和控制才有利于防止腐败和对社会公共利益的损害。从权利性质上分析，虽然行政权和司法权都拥有执法职能，但他们在实际运用中有很大的区别，司法权是一种判断权，具有消极、被动的性质，它以判断为出发点，侧重于己经发生的案件的审理，而行政权是一种主动权，是以主动管理为出发点，体现了权利行使的主动性。司法权较之行政权，其危险程度要低得多。

2.社会的现实需求

目前，随着法治观念的逐步深入，人权保障的呼声越来越高，生活中也经常发生一些相对人认为抽象行政行为侵犯了自身权益将政府诉至法院的案例，如乔占祥案等，对抽象行政行为的违法越来越多的人认为应该从法制层面上予以监督、救济。抽象行政行为较之具体行政行为作用范围要更广，造成的后果也更大，一旦抽象行政行为违法，因其作用的普遍性，侵犯人民群众合法权益的现象会更加严重和突出。如果法院无权介入并对此进行监督，将在无形中助长抽象行政行为违法现象，因此，我们要坚持法院对抽象行政行为的司法审查，这也符合民主法治的目的。

3.国际化之趋势

在一些西方國家，行政诉讼制度发展已比较完善，根据“有权力就有救济”的行政诉讼法理论，他们大都依据分权与制衡的理念把行政权纳入到了审判权的监督之中。在法国，最高法院就享有撤销部长会议和总统命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例诉讼的初审管辖权；英国属于判例法国家，无论是行政机关作出的抽象行政行为还是具体行为，只要超越法定权限，法院都可以进行审查；在美国，司法审查的范围更是包括了行政机关所作的一切行为。并且，法院在对行政或执行机关的立法审查活动中同样适用法院对立法是否违宪的审查原则和制度。日本1962年制定的《行政案件诉讼法》规定，国民对于行政主体行使公权力的行为不服，均可以提起控告诉讼。从别国的经验做法我们都可以看出，虽然各国规定不完全一样，但通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为大多数国家将其纳入诉讼范围之中，保证行政权不被滥用并且保护公民的合法权益。当今世界各法治国家的有益经验值得我们借鉴。

参考文献：

[1]谢晖.独立的司法与可诉的法[J].法律科学，1999，（1）

[2]王晨光.法律的可诉性：现代法治国家中法制的特征之一[J].法学，1998，（8）：19

[3]葛洪义.法理学[M].北京：中国政法大学出版社，1999年

（作者单位：西北政法大学）