矿业领域社会许可的产生与意义

王　建，黄　煦，崔周全，栗　欣，胡　克

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.云南磷化集团有限公司，云南 昆明 650600；3.中国矿业联合会，北京 100013)

矿业领域社会许可的产生与意义

王建1，黄煦1，崔周全2，栗欣3，胡克1

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.云南磷化集团有限公司，云南 昆明 650600；3.中国矿业联合会，北京 100013)

摘要：社会许可(Social License to Operate—SLO)是指企业与当地社区共同参与项目实施全过程中重大问题的决策，并就项目开发所涉及的相关问题达成一致意见，最终由当地社区赋予或确认企业从事项目开发的社会资格或社会权利的一种社会行为。本文论述了社会许可的定义、内涵以及在矿业领域社会许可的表现形式和意义，认为在我国矿业领域推行社会许可是十分必要的：它不仅是促进我国绿色矿山建设的有力手段，而且会对我国矿业的健康发展将起到积极的推动作用。

关键词：社会许可；矿业企业；社区

1社会许可概念的产生和发展现状

全球化为世界各个领域提供了发展经济的机会，同时也提高了民众的社会和环境意识。随着公民社会的到来和人们生态意识的觉醒，矿业开发导致的一系列问题越来越受到社会重视，传统的矿业开发模式在造成环境破坏等问题时，也面临诸多新问题的挑战，如矿业开发对当地经济稳定性的破坏以及对当地文化带来的冲击等。在矿业开发中，如何正确处理矿业企业与当地社区间的关系，已成为矿业开发项目能否顺利实施的关键因素之一。企业开发项目不仅需要从政府部门取得管制许可证，也需要取得当地居民的同意，即“社会许可”。这时，企业运行许可证的概念得到延伸，扩大到征得社会同意的范畴，即社会许可。

20世纪90年代，加拿大矿业经理Jim Cooney首先在矿业领域提出社会许可的概念，随后逐渐受到重视[1-6]，进而延伸至社会经济中的其他行业，如林业、海洋产业、电力产业等[7-9]。

目前，学术界对于社会许可概念的研究主要集中在两个方面：第一，社会许可框架的构建，如Baba等通过对加拿大铝业公司和当地社区七十余年来企地关系演变的研究，将社会许可分为三个不同的阶段，分别为相互抵制阶段、相互接受阶段和共同发展阶段[10]。第二，对社会许可构成要素的研究与评价，如Prno等利用复杂系统理论对美国阿拉斯加红狗铅锌矿进行了社会许可方面的研究，结合对社会许可相关资料的理，构建了社会许可构成要素体系，并提出了各构成要素的评价方法[11]。

在企业界层面，许多矿业公司特别是跨国公司对社会许可十分重视，他们已将其纳入企业正常运行的重要因素去考虑。在其他企业领域，社会许可的概念尚未被充分接受，但随着更多的企业经历了因忽视社会许可而导致的一系列破坏性遭遇之后，社会许可的概念已经开始在部分商业领域中引起了较为普遍的关注和思考。例如，壳牌公司未能重视公众对Brent Spar石油平台沉没的关注，导致其国际声誉和销售量遭受代价高昂的破坏[12]。

2社会许可的内涵和表现形式

2.1社会许可的定义

对于社会许可的定义，目前学术界尚无统一的认识。Boutilier等认为社会许可是当地社区(包括利益相关者和非政府组织)在项目开发过程中对企业在的接受和认可程度[13]。Govindan等认为社会许可是以企业社会责任为基础的包含经济、生态、道德、诚信等多种不同要素组成的企业责任体系[14]。Dare等认为社会许可是企业在遵守社会规范的基础上取得的包含社会合法性许可、诚信管理许可、社会信赖许可等在内的一系列社会许可的总和[7]。

尽管对社会许可目前没有统一的定义，但学术界普遍认为，社会许可的概念应包含企地关系、企业社会合法性等要素。笔者认为，所谓社会许可是指在企业项目实施前及实施过程中，企业与当地社区群体共同参与项目实施全过程中重大问题的决策，并就项目开发所涉及的相关社会、经济、环境、文化等问题达成一致意见，最终由当地社区群体赋予或确认企业从事项目开发的社会资格或社会权利的一种社会行为。

2.2矿业领域社会许可的内涵

矿业领域的社会许可包含三方面内容：企业社会合法性、企业信誉度和企业受信任度[15]。第一，企业社会合法性：企业社会合法性源于矿业企业在法律、社会及文化等方面(正式和非正式)对社区的尊重，表现为矿业企业对社区的信息共享和公开承诺。第二，企业信誉度：企业信誉度源于矿业企业对企业和合法性的一贯坚持，表现为矿业企业向社区持续性地发布真实可信的信息，同时忠实地履行对社区做出的承诺。第三，企业受信任度：企业受信任度建立在企业信誉度不断提高的基础之上，最好的表现形式是企地双方签订合作协议，即企地双方在处理企地关系中的规则、各自扮演角色、应履行的义务和责任等方面的达成的一致意见；企业受信任度取决于社区对矿业企业在矿业开发中各方面表现的满意程度，提高度企业受信任度对矿山企业而言本身就是一种投资，当然这需要矿业企业长期不懈地努力。

2.3矿业领域社会许可的获得方式

矿业领域社会许可的获得可分为三个阶段：信息公开阶段、企地协商阶段和企地合作阶段。

第一阶段为信息公开阶段，即矿山企业在进行矿业开发之前，应将矿业开发的相关信息，如开发利用方案、环境影响评价报告等向当地社区进行公开，以便当地社区对矿业开发项目有一个较为全面的了解。同时，矿山企业应当深入当地社区，通过走访、问卷调查、座谈等形式对当地社区的经济、文化、环境等基本概况加以掌握，为下一步的企地协商工作打下基础。信息公开阶段是企地间相互了解的过程，过程中不仅需要矿山企业的努力，也需要当地社区的主动配合，最终实现企地双向的信息公开，这是获得社会许可的前提条件。

2.5 施工安全与安全管理人员的关系自从安全提到了施工生产、企业管理的议事日程后，施工工地、生产车间便设立了安全管理人员。安全员是企业安全的监督者，无论是兼职安全员还是专职安全员其责任都很重大，这个岗位与职工安全密切相关。安全管理人员的专业水平、技术能力及安全管理的经验、责任心对所辖的范围关系重大，是落实、执行国家安全法规、企业安全制度、各工种工序的行为规范最具体的管理和监督层。

第二阶段为企地协商阶段，即企地在相互了解的基础上，针对矿业开发项目涉及的利益分配、环境影响以及当地经济文化建设等问题进行协商。在协商的过程中，为保证企地双方达成一致意见，当地政府和非政府组织可以适时介入，从中协调，确保企地协商顺利进行。企地协商阶段是企地间深入了解并就矿业开发和当地社区发展达成一致意见的过程，这是获得社会许可的必要条件。

第三阶段为企地合作阶段，即企地双方在协商达成一致的基础上，签订企地合作协议。协议的内容可以包括矿山建设规划、企地共建项目规划和某一个或一种区域的规划内容；表现形式可以是合作协议，项目规划或备忘录等。

需要说明的是，矿业领域社会许可的获得并不是一次性的，矿山企业需要在获得社会许可之后持续性地公开信息，针对矿业开发过程中出现的新问题与当地社区进行实时沟通，并对企地合作协议进行相应修改，保证矿山企业始终保有社会许可。

2.4矿业领域社会许可的表现形式

矿业领域社会许可的表现形式会因为矿业开发项目所处环境的不同而不同，不论社会许可表现为何种形式，在获得它的过程中，矿业企业和当地社区都需要完成其自身角色的转变。

由于受到地域、文化等因素的影响，在不同地区社会许可的表现形式会有所不同，大体分为三类：第一，在矿业开发项目中，矿业企业与社区群体达成合作协议，实现矿业企业与社区群体在矿业开发项目中共同决策和利益共享，进而获得社会许可；第二，在矿业开发项目中，在矿业企业与社区群体达成合作协议的基础上，建立合作伙伴关系，实现矿业开发项目的风险共担，进而获得社会许可；第三，在矿业开发项目中，在矿业企业与社区群体建立合作伙伴关系的基础上参与社区建设，帮助社区实现经济、文化、生态等方面的和谐发展[13]。以上三类表现形式是层层递进的关系，但并无优劣之分。取得社会许可的关键在于企地关系的密切程度和利益相关者间的互信程度[13，16]，在实践中，无论通过以上何种形式取得社会许可，都是可取的。

矿业开发过程中的社会许可是矿业企业与当地社区之间在建立与维护社会资本(即利益相关者互动网络)过程中取得的，具体表现为双方对于对方各方面利益的重视，在此过程中企地双方发生了角色转变，因此，社会许可的获得是矿业企业与当地社区群体完成角色转变的过程(图1)。

图1　实现社会许可的角色转变示意图

另一方面，当地社区作为矿业开发项目的亲历者，直接受到矿业开发所带来的经济、社会和环境等方面问题的影响。他们不能像过去一样仅以旁观者和受害者自识，而是应当逐步转变思想，以矿业项目参与者的身份积极参与到矿业开发项目中去。在此过程中，社区群体可以通过成立利益相关者联盟，与矿业企业进行沟通与合作、参与矿业项目决策并共同承担相应的风险。社区群体完成角色转变有利于矿业企业与当地社区群体在企业适度发展方面达成一致，这在一定程度上避免了社会冲突的发生。当地社区的角色转变过程为：项目旁观者到项目利益共享着与监督者，再到项目决策参与者。

3矿业领域社会许可的意义

在矿业领域，社会许可的取得是矿业企业、当地社区共同努力的结果，是企地意见达成一致的标志；同时也是当地政府向企业颁发管制许可证的重要参考因素[20]。因此，矿业领域社会许可的取得是企地、企政、政地三方关系和谐统一的表现，对于企业、当地社区和当地政府都具有重要意义。

对于矿业企业而言，社会许可的取得是其正常、高效运行的重要保证。首先，社会许可的取得有助于企地间始终保持顺畅的沟通，有助于减少企地冲突，如社区对矿山进行的道路封锁、蓄意破坏等[21]，进而降低企业运营风险，保证矿业开发项目的顺利实施。其次，社会许可的取得有利于提高矿业企业的竞争力，它使得矿业企业将当地社区利益的提高与自身利益的实现有机结合起来，这一行为将得到社会的普遍支持和尊重，有利于企业未来在当地或其他地区的矿业开发项目顺利开展，进而提高矿业企业的市场地位和竞争能力[13]。同时需要指出的是，一些小型的矿业公司由于受社会关注程度较弱，往往会忽略社会许可的重要性，事实上社会许可对于这些小型企业同样重要。比如，我国的小型煤矿广泛分布，由于管理、经营、技术等手段的落后，经常发生各种安全事故，造成企地关系的恶化，甚至引发企地冲突；这种冲突不仅破坏了当地社会的稳定，也会使矿业企业自身陷入生存危机。因此，小型矿业企业同样需要重视社会许可的取得，以保证自身正常、安全运转。

对于当地社区而言，社会许可是当地社区经济健康、和谐发展的有力保障。首先，授予企业社会许可意味着当地社区已经成为矿业开发项目的决策参与者，在保证其从矿业项目中获得了利益的同时，避免了矿业企业可能出现的过激行为，如忽视当地环境保护、破坏当地文化、扰乱当地社会经济秩序等[22]。其次，在授予企业社会许可后，矿业企业将会更好地履行其社会责任，促进当地经济、社会与环境可持续发展，这对于保护当地矿产资源和生态环境，创建诚信友善的社会氛围，建立公平的利益分配机制都将发挥不可替代的作用。

对于当地政府而言，推行社会许可不仅是政府简政放权的有效手段，更是构建和谐社会的积极实践。推行社会许可在减轻政府对于矿业开发项目监管压力的同时，也节约了政府协调矿业企业与当地社区关系时所耗费的行政成本，提高了政府的运行效率。其次，推行社会许可也是当地政府向矿业企业颁发管制许可证的重要参考因素。

4讨论与结论

4.1矿业领域社会许可的取得是一个持续性的过程

矿业领域社会许可的取得不是一劳永逸的，当地社区随时有权收回社会许可，即矿业领域社会许可的取得是一个持续性的过程。这就需要矿业企业不仅要在矿业项目开发前期取得社会许可，而且要在矿山建设和发展的全过程始终维护好与当地社区间的关系，始终与当地社区群体保持顺畅的沟通，主动接受社会监督，及时发布相关信息，创建企地冲突解决机制，并始终树立良好的社会声誉，尽可能减小对当地生态、文化等方面带来的冲击，避免企地关系发生裂痕甚至恶化，确保矿业企业在矿业项目开发持续取得社会许可，进而保证矿业开发项目的顺利实施。

4.2矿业领域社会许可的取得应做到因地制宜

在实践中，取得矿业领域社会许可的方式有很多，只要是在合理合法的前提下，无论通过何种形式取得社会许可都是可取的，它们之间并无优劣之分。由于不同地域在政治、经济、社会和技术等方面存在的差异性，矿业企业在取得社会许可的过程中所面临的问题也不尽相同，因此，应做到因地制宜，具体问题具体分析。在此过程中，矿业企业应充分认识到不同地域在政治、经济、社会和技术等方面的特殊性，理解当地的文化和历史，加强与当地社区间的交流，从而最终取得社会许可。此外，一些矿产开发项目由于存在企业与社区不可调和的矛盾而始终无法实施，这时应发挥当地政府与民间组织的作用，从中调解各方关系，帮助企业顺利获得社会许可。

4.3矿业领域社会许可规则是促进我国绿色矿山建设的有力手段

2010年起，我国开展了国家级绿色矿山建设工作，而绿色矿山建设的一项重要内容就是社区和谐建设。社区和谐建设要求矿山企业履行社会责任，树立良好的企业形象；在生产过程中，矿山企业应及时调整影响社区生活的生产作业，与当地社区共同应对损害公共利益的重大事件；与当地社区协商建立磋商和协作机制，及时妥善解决各类矛盾。在矿业领域推行社会许可，要求矿业企业在在矿业开发项目实施前及实施过程中，与当地社区群体共同参与矿业开发项目实施全过程中重大问题的决策，并就项目开发所涉及的相关社会、经济、环境、文化等问题达成一致意见；在此过程中，矿业企业应充分理解当地的文化和历史，始终树立良好的企业形象，加强与当地社区间的交流，最终建立起文明和谐的企地氛围。因此，在矿业领域推行社会许可不仅可以满足我国绿色矿山社区和谐建设的基本要求，而且在此基础上进一步提升了社区和谐建设的高度，它必将成为促进我国绿色矿山建设工作的有力手段。

4.4我国矿业领域推行社会许可前瞻

近年来，越来越多的国家开始接受并在矿业领域推行社会许可，社会许可作为矿业企业与社会尤其是当地社区达成的一致协定，在矿业开发过程中所起的作用正逐渐显现。在加拿大，最高法院通过判例确认，政府有责任和义务征询受到拟议矿业项目影响的土著居民团体的意见，而在实践中，矿业企业则必须征得当地土著居民的支持。加拿大安大略省从2013年4月1日开始生效的新矿业法规要求矿业企业在进行任何矿产勘探前都要与当地主要民族进行协商[23]。在菲律宾，勘查许可证的审批环节之一就是得到村庄顾问和原住民委员会的批准。

目前，我国矿山数量超过10万座，总体仍处于粗放开采阶段；仍有一部分矿山只顾眼前利益，不计代价地开采自然资源，导致矿山安全、环境等事故频繁发生、企地冲突事件不断出现，矿业污名化现象正日益加剧，如何处理好矿业企业和当地社区的关系、保护当地生态环境、维护社会稳定已成为亟待解决的问题。在矿业领域推行社会许可无疑为上述问题提供了较好的解决方案。随着社会的发展，社会许可将被越来越多的人了解和认同，在我国矿业领域推行社会许可的试点，不仅对于建设绿色矿山、构建和谐矿区具有重要意义，而且对于推动我国矿业和谐发展、资源和生态的可持续利用起到深远影响。因此，在我国矿业领域推行社会许可是十分必要的。

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The origin and significances of social license to operate in mining industry

WANG Jian1，HUANG Xu1，CUI Zhou-quan2，LI Xin3，HU Ke1

(1.China University of Geosciences(Beijing )，Beijing 100083，China；2.Yunnan Phosphate Chemical Group Co.，Ltd.，Kunming 650600，China；3.China Mining Association，Beijing 100013，China)

Abstract:The social license to operate(SLO) is defined as a social behavior in which local communities and other stakeholders accept or approve a company’s operation.In order to get the SLO，a company should work together with local communities and other stakeholders when making big decisions and reach an agreement with them on social，economic，environmental and cultural issues，before and during the operation.In this paper，the definition and content of SLO，as well as its forms and significance in mining industry have been discussed.These discussions lead to the conclusion that the system of SLO is essential for the mining industry in our country，as it can not only encourage green mines construction，but also contribute to the development of our mining industry.

Key words：social license to operate；mining enterprise；community

收稿日期：2015-09-22

作者简介：王建(1987-)，男，汉族，辽宁丹东人，博士研究生，攻读中国地质大学(北京)资源产业经济专业，主要从事绿色矿山、矿业经济与管理等方面的研究工作。E-mail：wangjian1230102@126.com。 通讯作者：黄煦(1982-)，女，汉族，北京人，博士研究生，攻读中国地质大学(北京)土地资源管理专业，主要从事绿色矿山、矿业伦理方面的研究工作。E-mail：huangxu2269@163.com。

中图分类号：F407.1；C93

文献标识码：A

文章编号：1004-4051(2016)06-0030-05