深化综合行政执法体制改革 全面推进综合行政执法

刘维寅

一、主动作为大胆探索，前期试点工作取得明显成效

一是厘清执法权限，由“多层执法”向“重心下移”转变。目前，省、市、县层层设置执法队伍，造成执法资源分散、多头执法、重复执法等问题。从行政管理学的角度看，最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。试点中，各地针对多层执法问题，进一步厘清市区之间、县镇之间的执法权限和责任，推进执法重心下移，充实基层执法力量。比如，日照市将市级城管、文化、旅游、人防四个领域的160名执法人员下沉至区级和开发区，夯实了基层执法基础；莱芜市明确市、区只保留一个执法层级，在农业、城管等领域实行以区为主的执法模式。胶州、滕州、高密等试点市（区）组建综合执法机构，并向乡镇（街道）派驻执法队伍，解决了基层没有执法主体资格和执法力量不足的短板，实现了由“看得见、管不着”向“管到底、管到位”的转变。

二是整合执法资源，由“分散执法”向“集中执法”转变。从目前执法队伍状况看，同一层级执法主体较多，导致执法交叉重叠，各自为政、分散执法的矛盾比较突出。从试点情况看，较好地解决了这个问题，6个试点市（区）整合31支执法队伍，每个试点市（区）平均减少5支左右队伍，分别组建统一的综合执法机构，将原来分散的执法力量集中在一起，五个手指攥成一个拳头，执法更加高效有力。比如，日照市农业局整合部分科室、事业单位执法职能、队伍，组建市农业综合执法支队，实现“一个部门一支队伍管执法”。高密市整合城管、国土、文化、农业、水利等执法机构，组建综合行政执法局，推进跨部门、跨领域综合执法，全市执法队伍由12支压减为7支，实现“多个领域一支队伍管执法”。胶州市各镇（街）建立综合执法办公室，与综合行政执法中队联合办公，搭建综合执法平台，统筹区域内执法力量开展综合执法，实现“一个区域一个平台管执法”。

三是健全执法机制，由“各自为战”向“协作配合”转变。实行综合执法，集中的是处罚权和相应的强制措施，审批、管理仍在原职能部门，搞好与各职能部门的工作配合非常重要。过去由于缺乏有效的衔接配合机制，执法部门之间、职能部门与执法部门之间推诿扯皮的现象时有发生，影响了执法效率。试点过程中，各地将理顺部门协作机制作为改革重点，建立健全信息互通、衔接配合、工作会商、监督制约等运行机制，实现了审批、监管与执法的有机结合。比如，滕州市出台《综合行政执法实施办法》，建立了统一规范的协调配合、责任追究等制度机制；高密市综合执法局与15个职能部门逐一签订协议，实现信息共享，形成了工作合力。

四是打造专业队伍，由“粗放执法”向“精细执法”转变。试点前，一些执法队伍分散在各个部门，力量很不均衡，管理、执法不分，混岗现象严重，在执法理念、方式、程序等方面差别较大。试点市（区）结合改革，严格落实持证上岗和资格管理、行政执法裁量基准、行政执法争议协调等各项制度，创新执法方式，提升服务理念，打造了一专多能的执法队伍。比如，胶州市统一执法流程、执法文书，搭建指导培训平台，推进执法规范化建设。西海岸新区推行先教育、再整改、后处罚的“柔性执法”，取得良好的社会反响；实行“互联网+综合执法”，形成集执法办案管理系统、案件审核手机APP终端、移动执法终端、移动执法箱“四位一体”的执法办案智能体系，提高了执法的信息化、精细化水平。

二、聚焦重点精准发力，扎实做好综合执法体制改革各项工作

（一）切实摸清底数。开展综合行政执法体制改革，搞清执法权责、摸清队伍底数是基础和前提。一方面，要以权责清单为基础，全面梳理市县政府部门行政执法事项，搞清楚到底有多少行政执法权？每项执法权的行使主体、依据、内容、对象、方式、范围是什么？处罚频次有多少？要厘清上下级权限边界，界定好哪些必须分级执法，哪些必须由市级执法，哪些可以下放到县级甚至乡镇（街道）执法。另一方面，要摸清各级执法队伍设置、编制配备和运行情况，特别是哪些部门执法内容、方式相近相同，哪些部门边界不清、执法交叉，为调整执法职责、开展综合执法提供科学依据。

（二）整合执法队伍。推进执法资源整合，归并执法队伍，是综合执法体制改革的重要内容，也是解决多头执法、交叉重复执法的关键所在。按照省委、省政府部署，省编办对省直20个部门所属的省级执法队伍主要职责、机构编制、实有人数等情况进行了全面梳理，研究起草了《省级行政执法队伍清理规范实施方案》，经省编委会议、省政府常务会议审定后，3月底以省政府办公厅文件（鲁政办字（2016）44号）印发实施。《方案》明确对省交通运输厅、住房城乡建设厅、国土资源厅等部门的多支执法队伍进行整合，实现一个部门一支队伍执法。市、县直接面对基层一线，多头执法、重复执法的问题较为突出，整合任务更加繁重，需要结合实际统筹推进：

在市级层面，要重点做好部门内部执法资源整合。目前，市级执法部门有的设置多支执法队伍，有的内设多个执法职能科室，有的既有执法队伍、又有执法职能科室，执法力量分散，难以形成合力。尤其是已经推行大部制的农业、文化、城市管理、卫生计生等领域，部分市县没有相应整合执法力量，影响了改革成效，下一步要继续加大落实力度。同时，对交通运输、国土资源、城乡建设、水利等部门设有多支队伍的，也必须进行整合；既设有执法内设科室、又有独立执法队伍的，原则上要取消科室执法职能，交由执法队伍承担；部门没有设立执法队伍的不再新设，相关执法职责集中由一个内设机构统一承担。实践证明，大部门制下的管理与执法直接对应，有利于实现职能有机统一。各市要结合实际，在更多领域探索推进大部制改革，统筹开展综合执法，实现大部门、大监管格局。

在县级层面，重点做好跨部门综合执法。与市级相比，县级多头执法、力量分散薄弱的问题更加突出，要通过实行综合执法加以解决。从外省市经验和我省试点情况看，县级综合执法主要有两种方式：

一是组建综合执法机构，实行跨部门、跨领域综合执法。按照先易后难、逐步扩大的原则，在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的部分领域，比如农业农村、社会管理、城镇管理、民生事业，整合相关执法队伍和职责，组建综合行政执法局，实行跨部门、跨领域综合执法。各地在综合执法范围的确定上，要从实际出发、因地制宜，不要贪大求全，什么都往里装。

二是整合领域内执法机构职能，实行一个领域一支队伍执法。中央要求，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务等领域内推进综合执法。各地在试点中要积极探索尝试，上面说的两种方式，可叠加推进，也可“二选一”，具体由各地根据实际确定。

（三）推进重心下移。推进执法权下放、力量下沉，是减少重复执法、解决基层执法难的迫切需要，也是综合执法体制改革的重点和难点。

一是市和市辖区只保留一个执法层级。这件事情，不能简单地理解为取消市级或区级执法权限，而是根据不同领域执法的性质、范围、专业技术要求以及执法权限等，确定以市为主或以区为主执法。城市规划、国土资源、文化市场等需要全市统一管理的，可以市级执法为主。与群众生产生活关系密切、基层发生频率较高的领域，比如市场监管、商务等，以区级政府属地执法更为有效。对中央和省有专门要求的食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生等领域，实行市、区分级执法，重点是厘清执法权限。

二是推进乡镇（街道）和功能区综合执法。完善基层执法体系，建立健全县级与乡镇（街道）的联动机制，实行县级综合执法机构派驻执法队伍，建立综合执法平台，由乡镇（街道）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。对人口规模较大、经济较发达、执法任务较重的乡镇（街道），可探索整合区域内执法职能和力量，组建综合执法机构，实现“一个区域一支队伍管执法”。要探索推进功能区综合执法。设区市管理的省级以上功能区，要整合相关行政执法职责和机构，设立综合执法机构开展综合执法；县级管理的功能区实行行政执法属地管理，由所在县（市、区）综合执法机构派驻执法，不单独设立执法机构。

三是推动人员力量下沉。按照“精简、统一、效能”的原则，在财政供养人员总量不增的前提下，盘活存量、优化结构，切实做到权限下放与人员编制下沉同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点充实基层。同时，要优化执法队伍结构，精简非执法岗位人员编制，原则上市、县执法队伍中管理岗位编制不超过20%，80%以上力量下沉到执法一线。

（四）推进重点领域综合执法改革。近年来，中央先后印发文件，对市场监管、城市管理、文化市场等领域执法体制改革提出明确要求。对此，要把领域综合执法改革与全面推进综合执法改革统筹谋划，搞好衔接。

一是深化市场监管领域综合执法。目前，全国已有70%以上的县（市、区）将工商、质监、食药等市场监管机构职责进行了整合，形成了“3合1”、“2合1”或“3+X”等综合监管模式。要按照中央部署要求，继续加大改革力度，在县级层面实现市场监管机构综合设置。实行“3合1”的，要切实加强食品药品安全监管，进一步提高监管能力和水平。各地在整合机构职能的同时，要相应整合原有执法队伍、技术检验检测机构、服务平台和举报投诉热线，实现资源的统筹利用、合理配置。

二是推进城市管理领域综合执法。去年12月，中央印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发（2015）37号），明确提出推进市县城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关职能，实现管理执法机构综合设置。我省2014年政府机构改革，市县基本建立起了城市管理、执法、服务“三位一体”的大城管体制。下一步，各地要继续推进城市管理领域大部门制改革，优化执法队伍，推行部门内综合执法；要下决心减少市、区执法层级，城管执法原则上以区级为主；有条件的县（市、区）可以城管执法为基础，组建综合执法局，实行跨部门、跨领域综合执法。

三是推进文化市场综合执法体制改革。今年3月，中办、国办印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》（中办发（2016）20号），对推进文化市场领域综合执法提出一系列新要求，明确了文化市场执法的适用范围，相对集中文化（文物）、新闻出版广电（版权）等部门文化市场领域的行政处罚权等。目前，我省市县文化领域普遍实行了大部门体制，2014年改革时明确文化市场综合执法机构统一由文化行政部门管理，基本实现了大部门制下的一支队伍执法。下一步，省里还要研究提出改革实施意见，搞好衔接。关于文物保护问题，习近平总书记近日作出重要指示，提出“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的16字方针。国务院专门下发文件，强调严格执法，加强地方文物执法工作，要求市县级文物行政部门依法履行好行政执法职能，也可通过委托由文化市场综合执法队伍或其他综合行政执法机构承担文物执法职能。我们前期6个试点市（区）都把文化执法纳入了跨部门、跨领域综合执法范围，对此要高度重视，确保我们的历史文化遗产得到有效保护。

（五）建立健全执法机制。运转协调的工作机制是推进综合行政执法的重要保障。在改革中，要重视建立三个机制：

一是“双随机、一公开”监管机制。随机确定检查对象和检查人员，及时公开检查结果，既可以让执法对象有压力，又能减少执法部门的寻租机会，杜绝任性检查和执法扰民。各级要结合推进综合行政执法体制改革，全面推广这一做法，制定随机抽查事项清单，健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，建立“双随机”工作机制，检查结果向社会公开，增强市场主体守法的自觉性。

二是信息互联机制。充分运用大数据、云计算、移动互联网等技术，打造执法和审批监管信息共享互联互通的工作平台，实现许可、监管、执法信息实时发布、实时留痕，形成相互支撑、有效衔接、整体联动的新格局。整合相关部门服务热线资源，畅通投诉举报平台，构建监督机构、执法部门、人民群众之间的信息推送机制，强化执法行为的监管。

三是执法保障机制。加强执法监督，健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。

（六）妥善解决改革涉及的编制、人员身份等问题。大家普遍反映，虽然改革的顶层设计解决了，但仍存在一些技术性、政策性问题，影响改革的顺利推进，比如执法队伍编制、人员身份、岗位薪酬不统一，执法文书不统一，执法服装、标识不统一等。在这方面，西海岸新区做到管理制度统一、执法标识统一、执法装备统一、执法文书统一、岗位薪酬统一、教育培训统一“六统一”，工作有创新、有力度，做得很好，各市要积极借鉴推广，复制成功经验。

三、积极稳妥有序推进，切实抓好组织实施

综合执法体制改革是推进行政体制改革、转变政府职能、加快法治政府建设的重要举措。省委、省政府高度重视，将其列入2016年对各市党委、政府科学发展考核的重要指标及政府工作报告重点任务。思想是行动的先导，各地要进一步提升推进综合执法体制改革重要性的认识，进一步提升工作站位，细化改革措施，落实改革责任，切实做到蹄疾步稳、加快推进。

（一）加强组织领导。各级要切实落实党委、政府主体责任，把综合执法体制改革作为全面深化改革的一项重要任务，摆上重要议事日程。省政府建立了由省政府领导担任召集人的综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，加强对改革的统筹协调和指导，研究解决改革遇到的重要问题。市县政府也要建立相应的领导和工作机制，为改革推进提供有力组织保障。各级编办要向党委、政府主要领导汇报好本次会议精神，积极争取支持，主动作为，制定好改革方案，加强组织协调，充分调动各方面积极性，落实好改革任务。

（二）抓紧推进改革试点。习近平总书记指出，试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。要充分发挥好试点对全局改革的示范、突破和带动作用。目前，6个试点市（区）的主要试点任务已基本完成，要认真总结经验，按时向省编委报送试点工作报告，其他市要充分借鉴前期试点经验，精心组织，周密部署，大胆探索，抓紧推进在市直和县（市、区）试点工作，市县编办要积极配合法制部门，做好相关报批工作，依法有序推进改革。

（三）研究制定市级改革方案。各市要在认真总结试点经验的基础上，研究制定推进综合行政执法体制改革方案。方案要突出系统性和针对性，涵盖市、县（市、区）、乡镇（街道）各个层面，明确改革的主要内容和具体措施。

（四）严肃改革工作纪律。推进综合执法体制改革，要减少层级、整合队伍，涉及利益调整，各级编办要严格执行编制纪律，切实把好关，严禁借改革之机变相增加机构、提高机构规格。要严肃组织人事和财经纪律，严禁超编或违反相关规定进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部、突击岗位聘用。要加强思想政治工作和宣传引导，营造良好的改革氛围，确保改革顺利推进。

关键词：综合行政执法 体制改革