构建环境侵权损害社会化救济制度的思考

刘昕宇

摘要：适用无过错责任原则处置大规模环境侵权事件存在难以使众多受害人的合法权益得到有效保护的弊端，以责任分担理论为基础的社会化救济制度能够弥补这一缺陷，实现受害人权益保护与经济社会发展的动态平衡。我国应当基于经济发展和环境保护的现实需要，构建环境侵权损害社会化救济制度，综合采用环境责任保险、环境污染事故社会救助基金、环境共同基金等救济模式，化解环境侵权纠纷，促进经济发展。

关键词：环境污染；侵权行为；损害赔偿；社会化救济机制

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0062-03

随着工业化进程的加速和科学技术的广泛运用，现代社会已成为风险社会。环境污染风险直接关乎一国经济社会可持续发展及公众生命健康和生产生活安全。近年来我国发生的紫金矿业铜酸水渗漏事故、血铅超标事件、蓬莱油田溢油事故等大规模环境污染事件，都涉及复杂的环境侵权纠纷。遏制环境损害、救济环境权益，应当从依赖行政处罚向注重损害赔偿转变，从单一侵权损害赔偿向多元化救济模式转化。虽然我国《侵权责任法》明确规定环境侵权纠纷适用无过错责任原则，但单纯依靠民事救济方式解决环境侵权损害赔偿问题会使侵权企业背负沉重的债务负担，有的企业甚至宣告破产也难以弥补受害人的全部损失。如何实现保障受害人合法权益与维护企业生产发展秩序之间的平衡，是法学界必须认真面对和深入思考的一个重要课题。

一、环境侵权损害赔偿社会化的缘起环境侵权损害是指人为活动破坏维护人类健康与生活安全的环境而损害公众权益的事实。环境污染主要造成两方面的损害：一是受害人的损失；二是生态环境的破坏。环境侵权是一种特殊侵权行为。根据污染源的不同，环境侵权纠纷适用不同的归责原则。居民生活中的环境侵权纠纷按《物权法》有关相邻关系的规定解决，适用过错责任原则；企业生产中的环境侵权纠纷按照《侵权责任法》第65条处理，适用无过错责任原则。本文主要探讨与后者相关的环境侵权损害赔偿问题。

环境侵权具有主体地位的不对等性、侵害对象的广泛性、因果关系的复杂性、损害后果的严重性等特征，基于此，将环境侵权损害定性为一种私害兼公害的社会损害比较符合客观实际，能够引起全社会的关注和应对。现代社会传统风险与新型风险交织并存：一方面，传统侵权行为类型依然存在；另一方面，新的工业化侵权行为类型不断涌现。环境侵权民事责任承担主要表现为赔偿受害人损失，但民事赔偿天然具有事后性和被动性，难以对潜伏性、累积性环境侵权损害进行充分救济，并且，企业财产的有限性决定了其弥补环境损害的能力有限。为了实现维护企业经济效益与保护受害人权益之间的平衡，在强化环境侵权责任制度的预防功能和补偿功能的同时，应当允许多种社会化救济方式并存，即实行损害赔偿社会化。

所谓损害赔偿社会化，是指将侵权损害视为一种社会损害，通过构建社会化赔偿制度对受害人进行有效、及时的救济，实现损失的转移与分担。社会化赔偿制度旨在通过多元途径救济受害人，减轻侵权人的风险负担，推动经济社会和谐稳定发展。按照侵权法理论，这种损失分担制度与侵权损害赔偿责任制度的属性不同，它侧重于社会保障与救助，可以促使侵权损害赔偿制度与责任保险、损害赔偿基金、社会救助等制度密切配合，有效救济环境损害。现实中的环境侵权事件在很多情况下表现为大规模侵权样态，从个体赔偿向社会化赔偿转变，构建合理的损害赔偿社会化分担制度是应对大规模环境侵权事件的有效路径。

二、构建环境侵权损害社会化救济制度的

目标考量及理论基础对受害人进行及时、充分的救济是环境侵权损害赔偿社会化分担制度的首要价值和根本目标，维护经济发展秩序是该制度的另一个价值目标。根据我国《侵权责任法》第65条、第66条的规定，环境侵权损害赔偿排除了违法性要件，相关因果关系和免责事由的认定实行举证责任倒置，这有利于保护受害人权益。但按照侵权法的“自负其责”理论和环境法的“污染者负担原则”，侵权企业固然应当承担民事赔偿责任，但企业有时会在不具有故意或重大过失的主观状态下造成他人权益损害，损害的发生有时归因于技术的副作用等，在这种情况下，只有将企业在合法经营中产生的环境风险和侵权损害一定程度地分配给社会，才比较公平合理。在民事救济不充分、国家赔偿能力有限的情况下，更是如此。

在现代社会，公平的利益分配制度与公平的损失分担制度同等重要。人类社会从农业文明进入工业文明后，社会生产力不断提高，各种风险随之而来，社会共同体需要积极应对诸多风险的冲击与挑战，将人类活动的风险及其后果控制在理性预期中成为制度建构的重要任务。在风险社会的背景下，法律制度不断调整和完善的一个重要目标，就是通过合理的成本投入最大限度地减少社会风险。因此，每个个体对其行为造成的损害都应承担补救责任。同时，在现代工业社会，风险和收益成正比例并存，任何行为主体都可以自主选择活动范围和行为方式，都可以对风险进行合理预期和评判。对于个体无法预料和避免风险的领域，如果由其完全自担风险，将会造成无人愿意从事此领域活动的困境，这不利于社会发展进步。就环境侵权损害的特殊性而言，通过民事责任制度对加害人进行惩戒、对受害人进行救济是必要的，这是法律矫正的必然结果。同时，对侵权损害赔偿责任制度作适当的补充或延伸，由全社会分担社会进步的成本，符合分配正义的要求。

三、我国构建环境侵权损害社会化救济制度的路径

基于我国经济发展现实，未来立法应构建以环境责任保险制度为主体、环境污染事故社会救助基金制度和环境共同基金制度为补充的环境侵权损害社会化救济制度体系。

1.建立环境责任保险制度

环境责任保险是以被保险企业因环境污染行为而应负的赔偿责任为保险标的的一种责任保险，其具有三大功能：一是分散企业经营风险；二是督促投保企业强化环境保护意识；三是缩短受害人获得赔偿的周期，减少其维权成本。环境责任保险在一些西方国家已发展成为比较成熟的制度体系。我国环境责任保险起步较晚，目前仍处于逐步推进阶段。2014年8月，国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》强调以与公众利益关系密切的环境污染等领域作为重点，探索开展强制责任保险试点。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求在高风险行业和领域推行环境污染强制责任保险。上述文件为我国进行环境责任保险立法奠定了政策基础。

国外环境责任保险主要有三种模式：一是以美国为代表的强制责任保险模式；二是以英国为代表的自愿保险为主、强制保险为辅模式；三是以德国为代表的强制责任保险与财务保证或担保相结合模式。笔者认为，我国建立环境责任保险制度必须立足于现实国情，坚持“立法先行，政府引导，市场运作，制度配套”的思路。我国2014年修订的《环境保护法》第52条对环境责任保险采取“鼓励”的态度，虽未从法律层面强制要求全面实施环境责任保险制度，但为地方立法预留了选择空间。因此，地方立法可以因地制宜地进行环境责任保险制度建构和实施。关于环境责任保险的模式，结合我国经济结构，宜采取强制保险与自愿保险相结合的模式，即对石油、化工、核电等高度环境危险性行业实行强制性责任保险，对其他行业实行自愿性责任保险。对于强制性环境责任保险，立法应明确和细化其保险规则。自愿性的环境商业保险可由双方当事人在遵守立法的原则性规定的条件下，自由协商设计保险合同的具体条款。

按照污染损害的产生周期，可以将环境污染事故分为突发性污染事故和累积性污染事故。从各国责任保险实务来看，突发性污染事故已成为环境责任保险的当然承保范围，我国学者对此也无异议。但关于累积性污染事故能否纳入环境责任保险的承保范围，学界观点不尽相同。笔者认为，强制性环境责任保险应当仅适用于突发性、偶发性污染事故，环境责任商业保险的适用范围由保险合同双方自由选择。环境责任保险机构的设置是环境责任保险制度建立中的一个核心问题，从世界范围来看，主要有三种模式：设置专门保险机构；成立联合责任保险集团；由现有财产保险公司拓展环境责任保险业务。基于我国保险市场的结构和业务类别，对于突发性、大规模环境污染事故，中国保监会可以指定几家实力雄厚的大型财产保险公司公平开展环境责任保险业务竞争；对于累积性环境污染损害，可以成立专门的政策性保险机构负责承保。至于保险险种，可以根据污染源的类型和污染风险的程度，设置高度危险行业的环境责任保险和一般污染领域的环境责任保险。在确定环境责任保险费率时，应注意区分企业的污染风险级别、污染发生概率等，实行差别保险费率。另外，考虑到环境侵权损害的严重性以及保险机构的营利性，对强制性环境责任保险可以实行责任限额制，以减轻承保风险并督促侵权人采取措施减少环境侵权事件发生、避免环境损害扩大。

2.建立环境污染事故社会救助基金制度

我国可以参照已有的道路交通事故社会救助基金制度，建立环境污染事故社会救助基金制度。该制度具有双重属性：一是公法性，主要表现在环境污染事故社会救助基金由行政机关或有关部门负责管理和运行；二是私法性，主要表现在环境污染事故社会救助基金的使用以适用民事侵权责任制度对环境责任进行认定和划分为前提条件。我国构建环境污染事故社会救助基金制度应重点做好三个方面的工作：其一，合理确定基金的来源。可以借鉴道路交通事故社会救助基金制度，由地方政府从当地的环境税费等财政收入中按一定比例进行拨付，或者从环境行政罚款中提取部分资金。同时，国家可以采取发行环境福利彩票、环境债券等多种途径进行筹集。其二，明确基金的组织机构。按照我国目前的行政区划和环境行政管理实践，由县级以上人民政府的环保部门负责环境污染事故社会救助基金的管理和运行比较妥当。其三，赋予基金组织机构追偿权和选择权。应当允许基金组织机构代为支付相关款项后，根据调查结果决定是否向污染者进行追偿。鉴于当前环境损害的严重性与复杂性，国家环保部门应尽快制定环境污染事故社会救助基金管理办法，对上述三个方面予以切实体现。

3.建立环境共同基金制度

环境风险往往具有地域性、行业性等特征，导致同地域、同行业的企业面临共同的环境风险，甚至出现因共同侵权而承担连带责任的情形。基于分散环境风险的需要，环境共同基金制度应运而生。一些国家的财务保证或担保制度就类似于环境共同基金制度，主要内容是由具有高度环境危险性的企业缴纳一定数额的专项资金用于对受害人的救助，具体模式有两种：一种是提存金或公积金制度，即由高度环境危险性企业在生产经营之前或经营活动中向提存机关预存一定的保证金或公积金；另一种是互助基金制度，即由同行业的企业按照内部约定预先缴纳一定费用设立互助基金，当某一企业因环境污染侵权而被索赔时，先由互助基金向受害人赔偿，再由侵权企业向互助基金分期返还赔偿金。总体而言，与环境责任保险制度相比，国外环境共同基金制度的社会化程度还比较低，实际上是一种通过共同协助的方式将巨额赔偿金在行业内部进行临时性分配的制度。

从我国环境损害的现实来看，环境共同基金的设立应采用共同互助基金模式，分为行业共同基金和地域共同基金。具有高度环境危险性的行业如矿业、石油化工业等应设立行业共同基金，由主管行政部门或行业协会主导基金的管理和运行，并采取强制参加的方式。针对一般性环境污染，可由地方政府组织本区域的排污企业设立地域共同基金，采取自愿参加的原则。由于我国行业协会的功能还不健全，所以要强调政府在环境共同基金的设立、管理和运行中的主导和监督作用。

四、结语

环境污染是一个复杂的综合性社会问题，其应对要注重国家管理与社会治理的有序衔接。现代国家对侵权损害填补制度的选择应基于经济社会发展实际，审视各项损害填补制度的功能，决定何种损害事故由何种制度加以规范。党的十八届五中全会提出了共享、协调、绿色等发展理念，以此为指引构建环境侵权损害社会化救济制度，是我国有效应对环境风险、化解环境侵权纠纷的有效路径。

参考文献

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责任编辑：林墨

Reflect on Constructing Socialization Relief System of

Damage Compensation for Environmental Tort

Liu Xinyu

Abstract：Applying to the principle of liability without fault disposal of large-scale environmental violations， there are much difficult to effectively protect the legal rights and interests of the victim. The socialization relief system on the basis of the theory of shared responsibility is able to make up for the defect and realize the dynamic balance between the protection of the rights and interests of the victim and economic and social development. To build socialization relief system of damage compensation for environment tort， China should be based on the reality of economic development and environmental protection， integrated use the relief patterns including the liability insurance system of environmental pollution， the social relief fund system of environmental pollution， the mutual relief funds system of environmental pollution， and so on， to dissolve the environment infringement disputes and promote economic development.

Key words：environmental pollution； tort； damage compensation； socialization relief mechanism