西藏城镇基础设施建设中PPP模式融资的应用前景研究

王珊珊，罗 英，魏进周

（1.西藏大学 经济与管理学院，拉萨 850000；2.西藏自治区财政厅，拉萨 850000）



西藏城镇基础设施建设中PPP模式融资的应用前景研究

王珊珊1，罗 英1，魏进周2

（1.西藏大学 经济与管理学院，拉萨 850000；2.西藏自治区财政厅，拉萨 850000）

［摘 要］目前，PPP融资模式已在我国广泛应用于多个领域，而西藏对于PPP融资模式的研究与应用尚处于探索阶段。本文通过对国内外PPP模式实践经验的分析，指出了PPP融资模式在西藏基础设施建设领域应用的现实意义及存在的主要问题，并据此提出了几点建议，以期使PPP融资模式在西藏基础设施实践中得到更好的应用。

［关键词］城镇基础设施；PPP模式；应用前景；西藏

当前，西藏经济总体处于上升趋势，但宏观经济形势的复杂性、不确定、不稳定因素增多，经济下行和财政收支矛盾压力进一步加大。为保障西藏新型城镇化进程中基础设施建设服务的有效供给，缓解地方政府经济下行压力，引入社会资金意义重大。目前，国家发展改革委、财政部以及国务院颁布了一批PPP政策指南和管理办法，但西藏地区存在的PPP投融资环境落后、PPP专门管理机构缺乏、相关法规体系不健全等问题，严重制约PPP模式在西藏城镇基础设施建设中的顺利应用。本文就上述情况，结合西藏实际对PPP融资模式在西藏基础设施实践中的应用提出具体建议。

1　国内外PPP模式的实践经验

PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式。PPP模式在国内也并不是新鲜事物，国家体育场（鸟巢）等是我国社会公益设施，也是政府投融资首次尝试PPP模式的项目，实现了政府少投资、企业市场化运作相对高效的投资效果。通过国内外一些PPP模式实践案例，可得出如下结论:一是政府选择和确定适合应用PPP模式的基础设施建设项目，制订实施方案；二是政府组织测算和审查项目投入产出模型和盈亏平衡点，确定收费定价、私人部门利润率、政府补贴标准等谈判底价；三是政府以公开招标方式，公布公私合作基本要件，对参与招投标的私人部门进行资格审查，并确定对象进行谈判；四是谈判成功后，政府的项目实施单位与私人部门共组合作公司，政府与合作公司签订特许经营权协议；五是私人部门负责合作公司运营管理，获取收益的方式是在特许期内项目的运营收费和政府补贴；六是政府确定服务交付规范，监督私人部门建设运营，按协议约定，政府和私人部门定期就收费和补贴、利润分配问题进行协商调整；七是特许期结束后，私人部门将基础设施无偿向政府移交。

2　PPP模式在西藏应用的现实意义及存在的主要问题

2.1现实意义

西藏地处我国西南边陲，地广人稀，气候恶劣，交通不便，经济落后，各项建设投资主要依靠国家。据了解，西藏每支出100元人民币中，其中就有92元来自于中央财政。“十二五”以来，西藏全社会固定资产投资额度不断加大，从2011年的549.27亿元到2015年的1 342.16亿元，年均增长23.8%，从投资主体的结构看，2011-2015年西藏固定资产投资共4 642亿元，其中1 204.20亿元属于民间投资，民间投资占总投资的25.94%，远低于全国民间投资占到64.20%的水平，表明西藏启动社会投资的效果还很不理想。社会的非政府性投资比例小，使西藏经济发展缺乏内在活力。推广PPP模式，可以盘活社会存量资本，激活民间资本（如供水、供电、通信、交通等）的投资潜力，拓宽企业发展空间，因此PPP模式在西藏的推广应用，无疑将为西藏建设投资注入新生活力，有效化解政府投资的各种压力。

2.2存在的主要问题

2.2.1PPP投融资环境落后

西藏产业基础差、城市化水平低，资金短缺、投融资方式传统、投资渠道狭窄，资本市场发展缓慢、融资环境较差，客观上制约了西藏城镇基础设施建设等项目融资。

2.2.2PPP专门管理机构缺乏

我国正式开展PPP模式才刚刚起步，目前，从国家到地方尚未建立专门的PPP管理机构。2015年5月，财政部正式成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。西藏还未成立该类管理机构。

2.2.3相关法规体系不健全

健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。法律不健全、不完善是制约PPP模式在西藏发展的主要因素。

3　PPP在西藏推广应用的建议

3.1打造良好的投融资环境

西部地区经济发展落后于东部沿海各省，一个重要的原因就在于现行的投融资体制不利于扩大西部地区的资本积累和提高配置效率。在创建“平安西藏、和谐西藏、美丽西藏”和全面建设“小康西藏”的进程中要实现经济持续、快速增长，就必须改革现行的投融资体制，具体如下:①明确划分政府投资的领域和范围，严格限制政府的投资行为，把建设资金主要投向重大公益项目和对全区经济发展具有全局性和战略性的非经营性的基础设施项目；②政府投资应充分发挥诱导作用，竞争性项目的投资，在产业政策的引导下，由企业自主决策；③充分发挥市场配置资源的基础性作用，扩大投资领域，完善相关政策，积极引导和鼓励外商、私营、个体的非公有制经济增加投资；④放宽外资银行在西藏设立分支机构的准入条件，鼓励发展非银行金融机构和投资中介机构，增加融资渠道。

3.2尽快设立自治区级PPP管理机构

PPP不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用PPP，需要制定完善的PPP政策和战略，参与PPP项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期（这一过程长达20～30年，甚至更长）的管理，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。因此，西藏应抓紧成立省级PPP管理机构，在国家PPP机构支持、指导下，以有效的组织机构积极稳妥地开展PPP工作，确保工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广运用。省级PPP管理机构主要职能应包括提出政策建议、参与项目审核、提供技术支持、提高政府能力、支持项目融资、建立信息平台等。

3.3构建适宜PPP模式发展的制度环境

从国内实践看，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式，西藏各有关主管部门要紧密结合西藏实际，按照“中国特色、西藏特点”原则，结合西藏的区域实情，制定相关的文件制度、操作指南，要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等，最终实现“有法可依，规范操作”。

3.4建立分类指导的PPP项目库

在西藏推广应用PPP模式，要在借鉴国际国内经验的基础上，扬长避短，结合西藏经济社会发展特点、行业发展状况和监督管理体制，挑选合适的项目，尽快组织开展一批真正的PPP项目试点。对列入国家和自治区试点的项目，政府要跟踪了解进展情况，通过争取政策支持、技术援助、外国政府贷款、财政补贴等多种渠道给予支持，加强操作指导，并及时总结完善，以提升西藏PPP融资水平。另一方面，政府要做好PPP整体规划，并对相关项目进行梳理分类。要把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供热、供水、供气、城市公共交通、停车场、污水处理、垃圾处理、保障房建设、城市地下管廊与养老服务设施等，尽快建立PPP备选项目库，形成良性互动、可持续发展的格局。

3.5深入有效做好PPP模式的宣传与培训工作。

从国际经验看，宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用。为了切实做好西藏PPP模式的实施与推广，需重点做好以下工作。①构建专门人才团队。尽快培养和造就一批精通PPP业务的专家型干部，更好地在实践中运用PPP模式。②要加强社会舆论引导。充分利用报纸、电视、广播、网络等渠道，深入细致、扎实有效地组织多种形式开展宣传工作。增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度，吸引社会各方面的资金积极踊跃参与其中。③及时总结国际国内开展PPP的经验教训，积累数据，建立公开高效的信息发布渠道，对PPP推广运用工作给予支撑和借鉴。

主要参考文献

［1］王雪青，喻刚，赵辉.城市基础设施建设项目融资的PPP模式［J］.科技管理研究，2008（4）.

［2］罗凤.PPP模式及其在基础设施建设中的应用［J］.四川建筑科学研究，2008（6）.

［3］郑登登.浅谈PPP模式的优点和在我国推行PPP模式需解决的问题［J］.财经界：学术版，2015（21）.

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.093

［中图分类号］F283；F299.24

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0194（2016）12-0138-02

［收稿日期］2016-05-20

［基金项目］西藏大学青年科研培育基金项目（ZDPJSK201410）。