法治政府建设进程中的依法行政考评

谢能重+周礼仙

摘要：体制内部自上而下的依法行政考评旨在推进法治政府建设，具有导向、激励、监督、优化的组织管理功能。从当前的实践看，存在考评主体单一，指标体系庞杂，结果运用有限等问题，与法治政府建设的价值目标存在距离。为实现2020年基本建成法治政府的目标，依法行政考评转型升级，融入法治政府绩效评价具有客观必然性。为此，应构建多元评价主体，扩大公众有序参与，优化评价指标体系，完善相关的法制建设、培育法治文化，强化结果运用。

关键词：法治政府建设；依法行政考评；结果导向；公众参与

中图分类号： D912 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）03-0063-08

依法行政和法治政府建设关系紧密。依法行政可以被视为法治政府的基本和核心的特征，同时也是我国法治政府建设过程中最早被认识、被承认的要求。[1]1从近几年全国各地实践看，依法行政考评已成为衡量和推进法治政府建设的重要工具，是一种以微观手段驱动宏观目标实现的手段。[2]在我国推进法治政府建设的进程中，系统检视依法行政考评的现状与问题，完善考评体系是2020年基本建成法治政府的客观要求。

一、法治政府建设：背景、历程与成效

法治政府的理论和实践源于西方国家，在不同的历史阶段所呈现的具体形态不一样。①从其演变过程看，不管处于哪个阶段与何种形态，其都与当时的经济、文化发展水平，与各国的基本政治制度紧密联系[3]11，具体目的也各有差异。我国的法治政府建设亦是如此。

（一）我国法治政府建设背景

在我国，明确提出建设“法治政府”这一概念是2004年国务院颁布的《全面推行依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。“法治政府”提出和建设目标的确定有着深刻的背景原因：首先是全球化的影响。随着我国申请并加入WTO，全球化的影响十分明显。WTO规则的绝大部分内容针对的是政府行为和政府的管理活动，这客观上要求政府及时改革不适应国际规则的管理制度和行为方式。[4]同时，全球化进程中西方民主政治所带来的行政理念，也促使我国的行政模式向服务行政和法治行政模式转变。其次是市场经济发展的必然。“市场经济就是法治经济”，这是我国社会主义市场经济理论诞生后即被广泛认同的基本理念[5]，并成为我国市场经济的本质属性。从我国市场经济发展来看，市场经济建设始终离不开政府的参与，因此建设法治政府自然而然地就成为市场经济发展的内在需要。[1]3最后是政府转型和治理现代化的要求。20世纪末，我国的经济形态已由计划经济转向市场经济，但政府还以“全能政府”的姿态直接介入社会经济活动，政府转型滞后于社会转型。同时，在市场经济环境下，我国社会组织和公众的主体的地位被忽视，“强政府—弱社会”矛盾突出。建设法治政府是解决这些矛盾的客观要求及时代潮流。

（二）我国法治政府建设的历程与成效

现代意义的法治政府理念源于近代西方民主国家。在我国，法治政府建设虽历经坎坷，但也取得了显著成效。我国法治政府建设主要经历了两个历程。

一是法制政府建设时期。“法制”建设是走向“法治”的基础。1978年党的十一届三中全会确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设十六字方针，开启了我国的法制建设快速推进时期和法制政府建设时期。此后一段时间，我国陆续颁布了包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国公务员法》等诸多法律有学者曾做过统计，1979年到2000年的20年里，全国人大及其常委会制定的185件现行有效的法律中行政方面的有143件，占总数的77.3%。参见：王宝明.中国行政立法述评[J].国家行政学院学报，2000（4）.

另外，从行政法制体系的完整性看，仍缺乏《行政程序法》。有学者曾透露，早在进入新世纪以后，由行政法学界相关专家、学者组成的行政立法研究组即开始草拟《行政程序法（试拟稿）》，所拟就的《行政程序法（试拟稿）》已于2004年年底提交国家立法机关，至今《行政程序法》尚未能制定，不能不说是一件憾事。参见：姜明安.中国行政法治发展进程回顾——经验与教训[J].政法论坛（中国政法大学学报），2005（5）. ，以及行政复议条例、行政法规制定程序条例、国务院工作规则（2003年3月修订）等诸多行政法规规章条例，基本保证了“有法可依”。但整体来说，这段时间还处于制定健全行政法律法规的法制化建设时期，还不是真正意义上的法治政府建设。“依法行政”表现为政府在行政过程中遵守确定的规章，属于一种消极行为；而“法治政府”更加强调政府在职能上的积极作为，具体体现在政府应该善于用法律手段解决问题，建立行政决策风险评估机制，全面履行政府职能，全面推进政务公开，依法化解社会矛盾等。由此可以看出，“法治政府”的内涵要远远超过单一的法律层面的“依法行政”的内容，“依法行政”只是“法治政府”的基本前提和核心内容，“法治政府”则为法治建设的目标。参见：燕继荣，程熙.从“依法行政”到“法治政府”——对国务院法治政策及其执行状况的考察[J].北京行政学院学报，2013（5）.

二是法治政府建设时期。2004年，国务院印发《纲要》，明确指出“全面推进依法行政，建设法治政府”。《纲要》提出了法治政府建设的目标、标准和要求，与之配套的文件还有《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》，法治政府建设在全国展开。2012年，十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的一项重要目标，十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确两个“三位一体”两个“三位一体”是指：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。 。2015年年底，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，确定了法治政府建设时间表和路线图。这一系列重要举措，无疑是“法治政府”建设的实质进展。

二、依法行政考评：推进法治政府建设的路径

考察我国的依法行政考评实践，虽然具体名称、形式没有统一制式，但始终与推进政府依法行政、建设法治政府紧密关联。

（一）依法行政考评实践

1999年，《国务院关于全面推进依法行政的决定》确认了“要积极推行行政执法评议考核制”，自此“行政执法评议考核制”在全国铺开。2004年，国务院颁布的《纲要》再次强调要推行“行政执法评议考核制”与“建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度”。虽然《纲要》没有明确提出“依法行政考评”，但其提出的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”成为随后“依法行政考评”的指导框架和基本内容。2008年，国务院作出《关于加强市县政府依法行政的决定》，全面具体地指出了“要建立依法行政考核制度”，确立了把“是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责”作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把“是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等”作为考核内容，还提出“要建立健全政府信息公开工作考核制度”。自此，完整意义上的“依法行政考评”全面展开。在国家层面，依法行政考评已成为推进依法行政，建设法治政府的重要抓手，但具体该如何考评、有什么具体指标，一直没有统一安排2009年国务院办公厅曾经提出一份《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》，就法治政府建设考评工作提出了具体的要求和安排，包括考评主体、考评方法、考评主要步骤、考评结果运用等都做了具体的要求，并提出了“法治政府建设指标体系总体框架”，包括8项一级指标，50项二级指标，187项三级指标。其中相关要求和指标，都大量涉及“依法行政”的具体内容，但遗憾的是至今未正式出台。 ，具体操作在地方层面则各显特色。如2001年吉林省就出台了《[JP+2]吉林省依法行政考评方案》，这是全国最早确定进行“依法行政考评”并出台相关工作方案的省份之一。2004年之后，全国多个省市陆续出台相关的“依法行政考评”方案、办法、细则和考评指标体系，极大地推动了依法行政考评工作，有效地推进法治政府建设。本文选取其中部分省市依法行政考评情况进行梳理，对相关问题作进一步研究探讨，如下表所示。

（二）地方依法行政考评的特点

我国依法行政考评工作基本上形成了较为成熟的制度机制，尽管各地方政府在实践中力求地方特色，但总体上看，共性特点比较明显，主要表现为以下几方面。

一是自上而下的内部考核，以目标考评为导向。我国各地方依法行政考评的考评指标体系均服务于体制内自上而下的目标考评，具有高度的趋同性。主要表现为政府主导，凭借目标管理手段推进依法行政，“以评促建、以考代评”。考评指标则成为工作目标的层层分解和具体化，数量繁多。实践表明，指标体系的层层沿用和分级适用，推动下级行政机关实现上级预设的目标，符合行政系统科层制的特点，同时反映了依法行政考核仍然属于传统的目标管理模式。[6]

二是以制度性进路为主，考核内容基本一致。基于“中国法治具有专门机关法治和民本法治相结合的独有特性”[7]78等历史根源原因，我国的法治道路以制度性进路为主。实践中，各地的考评主要围绕中央关于依法行政和法治政府建设的目标要求和制度规定，来制定考评的指标体系和确立考核机制。例如，江苏省、吉林省、辽宁省等省份紧密围绕国务院《纲要》设置目标和要求为蓝本设计考评内容及一级指标，二、三级指标一般只在数量上存在差异。最后在通过地方的规范性文件逐级推行。

三是主体单一，以定性描述为主。在我国现行体制下，依法行政考评本质上是内部考评，主体一般为上级党委政府。在部分地方的考评办法中虽然实行内部考评与外部考评相结合的形式，但是实质上外部评议者只是参与的角色。源于我国政府考评的习惯，依法行政考评体系以定性描述为主的指标数量占绝大多数，定量指标较少。评价指标定性描述具有简便易行，导向性明确的特性，契合我国感性思维、模糊归因的思维、办事模式。

（三）依法行政考评对法治政府建设的推进

从“依法行政”独立提出，并以各种形式对政府依法行政工作进行考评，到“依法行政”作为“法治政府”建设的重要内容提出，以及开展完整意义上的“依法行政考评”，过去一段时间里，依法行政考评对法治政府建设的推进作用十分明显，主要体现在以下四个方面。

第一，导向作用。作为管理手段，我国依法行政考评主体为上级政府（党委），考评体系与机制的导向功能更多贯穿上级政府的法治理念及其实现路径。[2]区别于西方国家的法治理念，依法行政对于我国政府来说是推动法治政府建设的一种手段，体现了政府内部自上而下的管理属性及政治制度的内在要求，具有价值导向和工具理性双重作用。

第二，激励作用。从理论和实践看，依法行政考评并不以处罚为目的，而在于形成激励和约束机制。通过考核评价，可以对各级政府和部门的依法行政水平进行排序，从而起到激励先进、鞭策后进的作用。[8]依法行政考评在组织管理过程中作为激励手段的运用主要体现在物质激励、晋升激励和精神激励等方面。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》指出“依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》也强调要“将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”。类似的规定在地方的规范性文件中还有不少。通过激励引导，促使行政机关更加关注公共意志和公共利益，履行公共责任，有效提升组织管理能力和服务效能。

第三，监督作用。从具体的考评方法上看，考评的过程就是行政监督的过程，包括内部监督和外部监督，具体表现为通过上级评下级、同级互评和下级评上级的评价过程来实现彼此的监督，外部监督主要是接受社会公众等体制外部人员参与[2]。但不管是内部还是外部监督，无疑通过考评给各级政府及其所属部门（机构）很大的压力。

第四，优化作用。依法行政考评是评价主体对行政机关的依法行政工作的开展情况进行考核和评价，评判该行政机关开展依法行政工作的水平，以量化的考核方式来衡量依法行政的成效，具有查找法治建设不足与问题的功能，并负责阶段性法治规划的调整与改进任务。[9]也就是说，通过考评，对考评对象的实际工作情况进行客观、公正的分析、评价、判断，为依法行政实施情况提供实践参考和检验，并对依法行政工作提供进一步优化策略与建议。

三、融合与转型：依法行政考评的发展

依法行政、依法行政考评都服务于法治政府建设。从法治政府建设目标、要求及标准来看，尽管不同时期的表述有所不同，但核心都指向三个内涵：建设有限政府、责任政府、服务政府，终极目标是建设人民满意的政府。[2]而依法行政考评局限于内部考评，一定程度上背离相关价值目标。以结果和公众满意为导向的法治政府绩效评价，能够很好地弥补这一缺陷，成为衡量法治政府建设成效的新工具、新路径。

（一）依法行政考评实践中的问题及其成因分析

从法治政府建设蕴含的价值看，我国的依法行政考评存在的问题主要有以下三个方面。

一是局限于内部评价，考评主体单一。自上而下的内部依法行政考评，与我国的行政体制吻合，有利于上级党委政府的意图得到贯彻落实。所以依法行政考评的目的就在于评价下级政府及政府所属部门执行力，保障目标实现，以及上级政府监督、控制下级政府及政府所属部门的理性工具，具有很强的内部控制性。与此相适应，上级党委政府成为考评的唯一主体是其内在的逻辑。这一模式，彰显了行政体制的科层优势，在一定程度上，有利于贯彻落实上级政府的目标要求，强化上级政府的组织领导权力。但是，其最大的局限性在于整个评价过程都缺乏对目标正确性假设的反思和调整，从而使得这个评价过程成为一个封闭的体系，缺少了不断改善的动力机制。以上评下的单一考评主体，与法治政府所应有的人民主权、服务政府的价值追求是相悖的，陷入了“既当运动员又当裁判员”的困境，尽显考评结果的公信力不足。

二是指标体系庞杂，考评成为部门权力的异化。在目标导向下，当前依法行政考评的指标体系与程序繁杂。一方面，由于许多目标本身具有抽象性和概括性，因此在评价的过程中，势必要用大量的具体指标来描述这些目标，由此形成繁杂庞大的指标体系，随之而来的是同样繁杂的评价程序。实践中，在若干一级指标之下，设置几十个二级指标、上百个甚至更多的三级指标，这些都是普遍做法。不能否定，法治政府建设本身是一件复杂的系统工程，一定数量的指标和程序的设置是必要的，但过于繁杂也会带来不少问题。另一方面，究其原因，这与考评权的异化不无相关。实践中，考评主体一般为政府，考评权则往往由以党委书记（或政府首长）为组长的依法行政领导小组掌握，而牵头组织实施则一般由领导小组办公室执行，领导小组办公室往往设在政府法制办，同时实施考评又需要相关的职能部门参与，各部门其实既是法治政府建设的承担者也是组织实施者，故而每个部门都会想办法将与本部门有关的法治工作责任及任务分解，转化为指标，之后按照内部程序纳入指标体系中，于是考评指标体系的设置异化为各部门在考评中的主导权和对其他部门的牵制权，指标体系的庞杂也就不足为奇。

三是结果运用有限，悖离法治政府建设价值。假定目标正确的前提和目标设置的概括性、抽象性，以及考评结果运用的内向、不公开性，在技术上体现并加强了上级政府的过程控制，发挥了考评的工具性价值。一方面目标的正确性假设是党和政府“全心全意为人民服务”的宗旨的体现，无可厚非。在实际操作中，目标的实现有赖制度路径的导航，于是要实现目标就需按制度设计的路径实施，如此上级党委政府借此实现了对下级政府及其所属部门执行过程的控制。另一方面目标的概括、抽象性，也给过程控制预留了足够的空间，既彰显了上级党委政府的权力存在，又对目标实现与否的评价带来很大的灵活性，换句话说就是目标最终的实现与否，最终决定权在于上级党委政府，这更强化了过程控制。这些效应的实现最终体现为结果运用的有限性。从现有的相关规定看，考评结果的运用主要局限于与领导干部的奖励惩处、任免职以及政绩相联系。结果主要在行政体制内部公布，鲜少向社会公众公开。这些与法治政府建设的价值是有一定悖离的。其一，法治政府建设既是形态的表达也是价值的追求，对建设情况的考评不仅仅在于“做了什么”，更应当在于是否已经做了“应该做的”。目标导向体现的是“做了什么”，往往与“应该做什么”是相悖的。其二，法治政府应该是开放的政府，而不只是封闭于行政体系内部，强调过程控制以及考评结果内向不公开的内部考评则会导致唯上不为下、唯上不为民的恶性循环。再者，考评结果的不公开，忽视了法治政府建设对社会公众的回应性，影响考评结果的公信力。

（二）法治政府绩效评价的特点及依法行政考评的转型

法治政府绩效评价，是法治政府评价的一种特殊方式，源于政府绩效评价。从字面上看比法治政府评价多了“绩效”两字，但意义很不一样。绩效一词来源于管理学，是指完成工作的成绩、效率与效果，蕴含投入产出比，结果所产生的影响等意义。从逻辑上说，法治政府绩效评价就是对法治政府绩效情况进行的评价。所谓法治政府绩效，是指政府部门进行法治建设、依法履行职责的成效，表现为效益、效果、效率、回应性、公平性、质量等。所以，法治政府绩效评价就是以上述这些成效及其具体表现作为评价内容，注重结果导向和公众满意度导向，对法治政府的各项建设工作进行测量、评判以及评级的活动与过程，并通过客观公允的绩效评价，对政府部门的法治建设和履行职责的过程与能力形成倒逼，促使政府机关不断改善流程、优化管理、提高效率，实现公众满意。[1]68由此观之，法治政府绩效评价有其鲜明的特点，与传统的依法行政考评有着很多的差异。

首先，法治政府绩效评价的民主导向强调公众参与及公众满意度，以及评价主体的多元性。20世纪六七十年代，受到“新公共管理运动”等影响，在西方国家政府管理中逐渐引进绩效管理理念，打破了传统行政管理通过组织、领导、人事、体制等内部机制因素的控制来达到控制行政资源的“投入产出比”和提高行政效率的格局，转向不仅仅关注政府行政的内部机制，更加关注政府与社会、公民的关系，并以此为评价的最终标准[1]9。也就是说，政府服务的质量如何，不仅仅限于行政内部的评价，而是应该决定于接受公共产品和服务的社会公众的意见，即公众满意度。与此相适应，源于政府绩效评价的法治政府绩效评价就是公众对法治政府建设的成效的满意度评价。如此，内向性的依法行政考评，在法治政府建设框架下，必须依照法治政府绩效评价的基本理念，引进多元评价主体，扩大公众参与面，且评价的标准不仅仅局限于行政体系内部的意见，更要注重社会公众的满意度。按照人民主权论的观点，引进多元评价主体，吸收更多的公众参与，既是人民主体地位的体现，也是依法行政考评合法化的基础。

其次，法治政府绩效评价是结果导向评价，注重法治政府建设的应然性。政府绩效管理的理念指向政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出的最大化[10]。也就是说，政府绩效管理要以为公众提供高质量的公共产品和服务为目标，以最终高质量的结果为归宿。与遵循公众满意度为导向相对应，政府绩效评价也以结果为导向。这一“结果”不仅强调“已经做了什么”，更强调“应该做什么”。与此相适应，法治政府绩效评价也是结果导向评价。前已述及，法治政府建设既是形态的表达也是价值的追求，法治政府建设的“应然性”结果即是这种价值追求的表达。所以，对于法治政府建设的评价，不能只局限于建设过程的行为评价，也不能局限于目标完成与否的评价，还要从源头上去评价法治政府建设是否是人民需要的政府。对于体制内自上而下的依法行政考评而言，强调上级对下级的过程控制有其内在合理性，在法治政府绩效评价框架下，依法行政考评也应注重对结果的追求，以价值理想保障依法行政考评结果的合理性。在结果运用上，要打破局限，主动公开，积极回应社会公众的需求，以开放的姿态接受社会公众监督，回归法治政府的本质。

再次，法治政府绩效评价是关键性指标评价，要求评价权的统一性。依法行政是法治政府建设的重要路径和重要内容，但不是唯一内容，因而从形式上看依法行政考评无法全面反映法治政府建设的全貌。从内容上看，随着评价权的异化，依法行政考评庞杂的指标体系几乎涵盖了政府工作的方方面面，似乎沦为了政府日常工作的考核工具。遵从绩效的基本理念，法治政府绩效评价是围绕公众满意和结果的评价，是对关键性工作的评价，只有能实质反映法治政府价值和法治政府建设成效的指标才能列为评价指标。这一理念要求内部评价权及组织权统一，以革除部门主导考评所形成的“你好，我好，大家好”的情况。

最后，依法行政考评融入法治政府绩效评价是客观必然。从逻辑上看，法治政府建设的核心是依法行政，依法行政考评是法治政府建设的重要抓手，毋容置疑。从实践上看，依法行政和依法行政考评先于法治政府建设存在，但随着法治政府建设的提出，依法行政和依法行政考评始终与法治政府建设相伴相随，并被列为法治政府建设的重要内容。例如：《河北省依法行政考核办法》规定“依法行政考核指标纳入各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”；《湖南省依法行政考核办法》规定“依法行政考核结果纳入政府绩效评估”。也就是说在法治政府绩效评价倡导多元主体、多样模式和公众参与的情况下，依法行政考评在优化的基础上发挥其内部考评所具有的优越一面，作为法治政府绩效评价的重要组成部分，绩效发挥效用。

四、结果导向和公众参与：依法行政考评的进路

虽然要建成法治政府工程庞大，但依法行政和依法行政考评始终是其重要内容与途径。在法治政府建设价值导向下，以结果为导向和扩大公众参与，是依法行政考评的有效进路。

（一）遵循结果导向，优化依法行政考评指标体系

繁杂的考评指标体系，使依法行政考评已沦为日常工作考评。在法治政府绩效评价框架下，应遵循结果导向，以法治政府“应该做什么”为依据，导向关键性内容，以评价法治政府建设实然性与应然性之间的差距。一般情况下，设置依法行政指标体系可遵循以下几个原则：一是系统性原则。法治政府建设是一个系统工程，也是政府建设系统中一个子系统，考评指标体系既不能简单地堆积，又要与母系统中的其他考评指标体系相协调。二是定性与定量相结合原则。法治政府职能多样、目标多元，考评指标体系应采用定性与定量指标相结合的方式，以量化为原则，以不能量化而采用定性描述为辅助。三是简洁易行的原则。考评指标体系简洁易行是关键性指标考评的要求，要有利于实施考评，便于掌握和操作，利于提高考评的效率、降低成本。四是共性与个性相结合的原则。区域有差异，不同级别的政府职能也不相同，考评指标体系的设置要体现共性才有可比性，但同时又不脱离评价对象的特殊性。

（二）构建多元主体，完善依法行政考评模式

考评主体和考评模式影响考评结果的公信力，构建多元主体和多样性的考评模式势在必行。首先，单一的考评主体和政府内部考评模式有其便利性与合理性，因而政府主导的内部考评模式，必然是开展依法行政考评的主体和模式之一。但作为民主法治的政府，还须开放依法行政考评，引入必要的公众参与，也可委托第三方参与考评，形成政府主导，内部考评和外部考评相结合的考评模式。其次，各级人大作为依法行政考评主体。人大是国家的权力机关，行使考评权，具有法理依据和法律依据。从分权理论看，权力机关的考评是外部对政府的考评。这一模式既可发挥权力机关的权威性，又可消弭其他外部考评模式所具有的操作难度。再次，独立第三方主导的考评模式。第三方作为考评主体，具有天然的超然地位，因而考评结果公信力较强。这一模式在国外有很多成熟的经验，在国内也有不少有益尝试。但是这一模式目前也有天生的缺陷，即相关数据的难获得性，影响了考评结果的公正性。归结而言，不管谁是考评主体，也不管采取什么样的考评模式，在现行制度下，都不应该是单一的，而应多元主体、多样模式并行实施，相互支撑应证。

（三）加强法制建设，保障依法行政考评有法可依

从实践看，目前我国依法行政考评或法治政府评价的依据是党中央的政治文件和国务院的文件，地方政府规章或其他规范性文件是地方实施考评的“法律”依据。没有统一的法制设计，无统一的“法”可依，因而形成了目前考评的模糊性和各地存在较大的差异性，以及考评结果运用的非规范性和无法律强制性。在依法治国框架下，完善依法行政考评的法制建设成为当务之急。首先，在国家层面出台一部统一的法律或法规，以结束无法可依的现状，具体的就是要解决考评权、考评主体、考评方式方法、考评标准、考评对象、考评指标体系等不统一的问题，更重要的是要解决考评结果的运用问题。需要强调的是，考评结果的运用是考评是否发挥作用的关键，一方面要强化结果运用的强制性，另一方面要强化结果的公开，公开是最好的监督，也是对社会公众的最好回应。其次，制定相关的考评实施细则、考评指南，规范考评准则，明确工作规范、操作程序和流程，确保考评的可操作性。再者，地方省级人大或政府在上位法的原则下，制定具有本地区特性的法制规范，保障考评的针对性和公正性。[11]

（四）培育法治文化，营造依法行政考评的公众参与环境

法治和公众满意导向，有赖于政府公务人员的重视和公众的参与，但当前法治环境、绩效环境缺乏，法治文化、绩效文化尚未形成，影响了法治政府建设和依法行政考评的开展。究其原因，我国的政治文化和传统价值观是导致法治和绩效考评水土不服的一个深层次原因。法治和绩效考评都产生于西方政治文化背景下，孕育了法治理念、法律至上、绩效观念、民主参与理念等内容，这些理念和价值取向是西方法治政府和绩效考评得以生成的文化基础和不断发展的动力源泉。因此，需要进一步强化法治教育、绩效理念教育，将法治和绩效理念等内化为政府工作人员自己的思想观念和行为准则，内化为社会公众的生活习惯。

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Abstract：Topdown system of internal evaluation aimed to promoting the construction of government ruled by law，with the guide， motivation， supervision and optimization of organizational management functions.From the current practice， there are some problems，such as， the single evaluation subject，the complex evaluation index systems， a limited effect of the results， failed to meet the objective of the construction of government ruled by law.Basically completed the goal of the construction of government ruled by law in 2020，the administrative evaluation is necessary to upgrade， as a part of the performance evaluation for the government ruled by law.Therefore， we need multiple evaluation subjects， expand the public participation， optimization evaluation systems， improve the legal system， cultivate the culture of rule of law and strengthen the use of the results.

Key words： the construction of government ruled by law； administrative evaluation；resultoriented；public participation