易地扶贫搬迁项目实施主体模式探究

许海龙

摘要：易地扶贫搬迁县级项目实施主体的组建模式直接关系到其运行方式、运行成本和搬迁资金安全，需要慎重选择、科学设计。在实际组建模式上，首先是优选公司制；其次，在公司制模式下，还有四类具体模式可供选择。对四类具体模式的利弊和影响重要因素进行分析，有利于结合实际科学选择组建模式，为实际工作提供借鉴。

关键词：扶贫项目 易地扶贫

国家在“十三五”易地扶贫搬迁工作方案中规定了省级投融资主体设立方式。方案要求市（县）项目实施主体从省级投融资主体获得资金，但对市（县）项目实施主体如何设立未做规定。实践中需要在组建省级投融资主体后，及时组建市（县）项目实施主体。

一、选择公司制理由

根据我国《公司法》相关规定和公司设立实践看，市（县）项目实施主体宜采用公司制的方式。原因：一是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》下发后，禁止市（县）政府直接举债，市（县）政府确需举借债务的，由省级政府代为举借。因此，市（县）政府或其部门、所属事业单位、政府融资平台等不宜作为项目实施主体。二是“十三五”易地扶贫搬迁规划要求市（县）项目实施主体按市场化原则与省级投融资主体签订相关协议，只有企业才能按市场化原则进行运作和签订相关协议。三是根据我行现行法律规定，各类企业中只有公司制企业符合“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，能按现代企业制度运作。

二、各模式利弊分析

市（县）项目实施主体可以采用新设方式设立、也可采用对现有公司进行一定改造的方式进行重新组建。但从市（县）项目实施主体与省级投融资主体的关系上看，有以下四类：分公司制、子公司制、参股制、无股权关系独立公司制等四类。上述四类均按《公司法》规定设立或组建，但各有利弊，需要结合实际权衡。

（一）分公司制利弊分析

分公司制是省级投融资主体在市（县）项目实施地设立分公司，分公司不具有独立法人地位，总公司即省级投融资主体具有独立法人资格，是唯一的一级法人。分公司制具有以下优势：一是分公司不具有法人资格，成立较为方便。只要在项目实施地办理营业执照即可设立，办理营业执照时手续也较为简单，不需要政府部门审批手续。二是易地扶贫搬迁资金从总公司到分公司属于内部调拨，不涉及资金所有权转移，除履行内部调拨手续外，不必签订涉及资金所有权转移的合同，资金划转手续简便、到位迅速便捷。三是便于总公司根据各市（县）项目进展及时调济资金，提高资金使用效率，避免资金闲置浪费。四是易地扶贫搬迁资金从总公司拨到分公司无需按市场化原则转移资金所有权，能减轻市（县）项目实施主体经济负担，有利于把有限资金充分用在易地扶贫搬迁项目上。但分公司制也具有以缺陷：一是分公司的工作人员应由总公司下派或总公司从当地招聘，总公司的管理成本较高。二是分公司分设在省内不同市（县），总公司对分公司的管理难度较大，如果总公司管理能力有限，则可能出现对分公司管理失控的问题。三是分公司是总公司的分支机构，其人财物独立于市（县）政府，“十三五”扶贫攻坚要求“市（地）县抓落实”，市（县）政府直接负责项目的立项、实施、管理和验收等工作，分公司如何配合好市（县）政府做好上述工作是一项较大考验。四是总公司需要向分公司派出管理人员，在我国有部分省区地域十分辽阔，派出的管理人员可能远离居住地，给派出的管理人员造成较大个人困难。

（二）子公司制利弊分析

子公司制是省级投融资主体在市（县）项目实施地出资设立新的公司，省级投融资主体相对子公司来说是母公司。母公司和子公司均具有独立的法人资格，从《公司法》上看是两个独立的法人，二者之间是投资和控制关系。从母公司对子公司投资和控制程度上看，还有两种情况：一是子公司的全部注册资本均由母公司提供，是母公司的全资子公司。二是子公司的全部资本由母公司和其他主体提供，但母公司出资占子公司注册资本的一半以上，母公司可以决定子公司的生产、经营和其他重大事项，这时子公司是母公司的控股子公司；在控股子公司情况下，除省级投融资主体出资注册资本外，可由市（县）政府或其相关部门出资，并由其派出管理人员参与公司的生产、经营和其他重大事项的决策。子公司制具有以下优势：一是子公司在人财物等方面独立于母公司，子公司自主决定经营策略和日常管理，独立经营能力较强，便于结合项目所在地的实际情况开展项目实施工作。二是子公司作为独立法人，可以结合易地扶贫搬迁业务需要与所在地政府及相关部门及时沟通，不必事事由母公司做出决策，决策效率较高，能有效地获得市（县）政府及其部门的理解与支持。三是在非全资金子公司的情况下，因所有注册资本中吸收一部分外来资金，母公司出资压力较少，便于提升子公司的资本实力。四是因子公司是独立法人，其对外承担有限责任，在子公司经营不善或遇重大意外事件时，母公司以出资为限承担有限责任，可以有效防范子公司的不利影响向母公司传染，发挥有限公司的防火墙作用。但子公司制也具有以下缺陷：一是因子公司是独立公司，母公司对其控制较弱，增加了母公司控制子公司的难度，若母公司管控能力不足，子公司可能会做出不符合母公司战略意图的经营行为。二是子公司和母公司分属不同公司，易地扶贫搬迁资金从母公司到子公司要按市场化原则签订协议，手续较为繁琐，子公司获得资金还应向母公司支付一定的资金使用费，增加了子公司的经济负担，在资运转中出现了衰减。三是资金到市（县）项目实施主体后，省级投融资主体不能再调度资金，由于各地资金使用进度不同，可能出现闲置，资金使用效率较低。四是母公司也需要向子公司派出管理人员，这会给派出人员个人造成不便；五是母公司和子公司的财务状况和经营成果需要综合反映，母公司应编制合并财务报告，只有高素质的财务人员才能完成此任务。

（三）参股制利弊分析

参股制是省级投融资主体对市（县）政府或有关部门设立的项目实施主体进行一定数额的投资，一般投资额占项目实施主体注册资本的20%以上、50%以下，并向其派出一定数量高级管理人员，参与公司管理，对公司有重大影响，但不能决定公司经营策略。这种模式下，省级投融资主体和市（县）项目实施主体均是独立的法人主体，两者的紧密程度较母、子公司制弱。参股制具有以下优势：一是市（县）项目实施主体具有法人资格，由市（县）政府根据需要成立，能自主经营并对外承担责任。二是市（县）项目实施主体的工作人员主要来自当地，熟悉当地情况，便于因地制宜地实施易地扶贫搬迁项目。三是市（县）项目实施主体的管理人员主要由当地政府派出，因此管理人员能与当地政府或有关部门有效沟通、全面贯彻当地政府的决策部署。四是省级投融资主体只是向市（县）项目实施主体派出一定的管理人员，能对其产生一定影响，但不能决定公司的经营管理，因此省级投融资主体的管理成本较低。参股制的缺陷与子公司制基本相同，只是省级投融资主体不必编制合并财务报告。

（四）无股权关系独立公司制利弊分析

无股权关系独立公司制系指市（县）政府成立项目实施公司，公司的所有的资金均来自市（县）政府，公司的管理人员也均由市（县）政府指派，无股权关系独立公司制的优缺点与参股制接近，只是省级投融资主体既不出资，也不派出管理人员，两者之间是纯粹的合同关系。

三、主体模式选择的主要因素

市（县）项目实施主体的四种模式各有利弊，需要根据各地实际择优确定。一般来说，应重点考虑以下因素：一是地理跨度。地理跨度大会提高管理难度和增加管理成本，因此在内蒙古、甘肃、新疆等省区一般不宜选用分公司制模式。二是管理能力强弱。市（县）项目实施主体是独立公司的，省级投融资主体对其控制相对较弱，管理难度也较大，因此要合理确定省级投融资主体对项目实施主体的管控程度、管控内容和管理成本，防止管理失效和管理过度。三是市（县）项目实施主体的融资成本。有易地搬迁任务的市（县）一般经济欠发达，地方财政实力较弱，不宜承担过重的筹资成本，在项目实施主体选择上宜选用可以降低融资成本的模式。四是与市（县）人民政府及其部门协调配合。易地扶贫搬迁一般以县为单位确定项目，由市（县）人民政府组织实施，因此市（县）人民政府对项目实施主体有巨大影响，必须予以充分考虑。上述因素是组建市（县）项目实施主体应考虑的基本因素，除此之外还应结合本省的情况考虑其他因素。这些因素不是孤立的，而是互相影响且响度方向、程度不同，需要通盘考虑。另外，这些因素本身也不是固定不变的，只要运用合理，其负面影响可以降至最低。如在提供资金时，既可不收取资金使用成本，也可按较低的资金使用成本收取，或按市场上正常的资金成本收取，还可按风险投资的方式收取较高使用成本；在理顺与市（县）政府关系时，可建立联席会议制度，由市（县）政府和省级投融资主体共同派员参加协商决定重大事项。

四、结论

总之，市（县）项目实施主体的组建模式多种多样，需要按便于管理、降低成本的要求结合当地实际组建。中央已经吹响扶贫攻坚号角，任务已经下达，全面脱贫时不我待，全面建成小康振奋人心，加快组建项目实施主体是开展易地扶贫搬迁的重要一环，必须依法、依当地实际尽快组建并投入运行。