北极国家的北极战略及对中国的借鉴价值

王梦娜　张利平

摘要：当下北极地区权益划分和竞争的问题与北极地区治理问题获得了全球性关注，北极的战略价值和戰略意义也与日俱增。中国应当充分认识到北极的科研价值、生态资源价值、航运经济价值、地缘政治价值以及军事安全价值，考虑到北极对中国的战略地位和参与北极治理的必要性，制定和实施中国的北极战略。加入北极理事会观察员国虽然为中国参与北极事务提供了更多机会与丰富信息资源，是中国参与北极事务的重要平台，但也有一定的局限。中国应针对这一现状制定北极外交战略，进一步拓展中国在北极地区的合法国家权益。

关键词：北极国家；北极战略；权益竞争；北极理事会；北极治理

21世纪以来，温室效应增强，全球气候变暖，北极地区海冰融化使得该地区自然资源开采和利用变得便利，北极航道的开通在不久的将来也将成为一种现实，北极也受到了世人日益增加的关注。北极地区以往只对科学家和研究人员有吸引力，但如今其战略价值和战略地位在国际政治环境中日益凸显。北极地区以其丰富的能源与矿藏、对全球气候变化的独特的影响、重要的国际战略与商务通道以及重要的军事战略意义，日益成为各个国家和国际组织关注的焦点。当下北极地区权益划分和竞争的问题与北极地区治理问题获得了全球性关注，北极的战略价值和战略意义也与日俱增。

一、北极国家的北极战略概述

北极地区的环境变化和在全球视野中的日益突出将引起国际政治环境的深刻变化，形成更为复杂的国际关系。怎样兼顾北极事务参与过程中的国际合作与权益竞争并且争取到有利位置从而最大程度地实现本国的合法权益，是各国尤其是北极国家都在考虑的问题。

总体来说，挪威是北极地区最重要的北欧国家，从全球层面来看，紧随其后的只能是俄罗斯。北欧大陆包括陆地、海岸和北极圈之内的大陆架。斯瓦尔巴德群岛位于挪威本土与北极点之间的多岛海区，增大了挪威在北极的主权。挪威已经从北冰洋海水中开发了大量的石油和天然气，并且挪威国家石油公司在俄罗斯北极大陆架的勘探活动也十分活跃。北极地区冰雪融化为挪威这个世界第四大航运国带来了新的机遇，并解释了为什么挪威是北极航线的领导者。从2005年起，北极事务成为挪威对外政策的首要议题，反映了这个地区在经济上对挪威的能源、航海、渔业、科技和旅游业等领域的重要性。挪威同时高度重视北极气候变化：北极被看作是气候研究的集中地，也是缓和气候变化的催化剂。

丹麦是另一个北冰洋沿岸的北欧国家，它的自治领大陆主要由位于冰岛和加拿大之间的格陵兰岛等附属岛屿组成。丹麦位于北极圈的南部，它在北极除格陵兰岛以外的主要权益还包括航海、贸易、气候变化和自然资源的管理。丹麦在欧盟北极政策的制定中表现地非常活跃。然而，正因为有了格陵兰岛，丹麦才算是北极国家，格陵兰岛给了丹麦大片的陆地和沿海区域，以及丰富的自然资源。如果格陵兰岛能成功挖掘石油资源或者其它矿物资源进而获得彻底独立，那么丹麦的北极大国地位将会受到挑战。格陵兰的局限性在于，它只有7万的人口和缺乏相关教育机会和专门的知识技术。尽管如此，获取独立仍然是一个困难且有争议的问题，如果格陵兰一直要求获得彻底独立的话，它和丹麦之间的关系将会变得很严峻。

芬兰希望能在2017年成为北极理事会的主席国，并以此作为其获取在北极问题话语权的重要机遇（芬兰将接替在2015年代替加拿大的美国）。芬兰在2013年开始了全方位的北极策略，强调北极矿物资源的开采、航海、造船业，北极科考、以及将可持续发展贯彻在这些目标之中。芬兰在北极没有海岸，但是波罗的海在很大程度上弥补了这一缺陷。事实上，冬季的波罗的海北部一直处于冰冻状态，这激励了芬兰的极地科技和商业开发北极的发展，使之掌握着世界级的破冰船技术。芬兰作为北极国家的身份来源于芬兰北部居民那雄伟的北极基础设施建设计划、漫长的边境线、以及与俄罗斯广泛的经济政治交流。后者同时是胜衰的源泉，因为这取决于俄罗斯和欧洲目前不稳定的关系。

瑞典担任了2011至2013年的北极理事会主席国，并且很有效率地处理了亚洲各国晋升为正式观察员国的议程。它在北极的经济利益包括矿业、航船、造船业和破冰技术，瑞典和芬兰平分了定期结冰的波罗的海。促进可持续发展和改善气候变化问题是瑞典新确立的又一北极策略重点，瑞典在北极治理中高度关注环境问题，有学者认为，对环境保护的重视反映了瑞典对北极资源相对低调的利益诉求，它或许可以解释为什么瑞典在欧盟制定北极政策过程中多次强调环境保护的原因，欧盟强调了北极地区需要强有力的环境保护措施，2010年在墨西哥湾发生的马孔多（Macondo）油井漏油事故之后，瑞典呼吁禁止北极海上石油钻探。但是由于英国、挪威、丹麦的反对，北极海上油气开发已经重新启动，俄罗斯和乌克兰导致的能源危机，使得比利时推动了北极能源安全。

位于北极圈偏南的冰岛在北极国际政治格局中处于边缘化地位，这也就解释了为什么它不是正式意义上的北冰洋沿海国家。然而，冰岛却试图让自己正当地投入北极全球国际谈话当中。这也许就是冰岛总统给予北极治理较高的优先权，并且愿意将冰岛作为北极议事场所的部分原因。

对北极地区主要国际政治行为体的北极战略和北极事务的实践与参与进行比较和研究能够为中国参与北极事务与治理提供有益的经验以及参考和学习的对象，也是中国制定北极地区战略应该考虑的重要内容。

二、北极国家对非北极国家参与北极治理的态度

亚洲国家对北极地区感兴趣是近年来的事情。当前亚洲国家参与的北极事务包括北极科研，欧亚能源和矿物资源的海上航运，以及与俄罗斯北极地区的大规模石油贸易。

在北极地区的治理问题上，北极国家拥有不容置疑的权利、义务与责任，其而他非北极国家依据《海洋法公约》等法理基础也有参与北极治理的权利，但是，目前少数北极国家具有排斥其他国家参与北极治理和对北极事务垄断化的倾向。一方面，为防范其他国家干预北极事务，北极国家加强了彼此间的政策协调与妥协。可另一方面，北极航运、资源开发、环境保护等跨区域问题的产生和发展，对加强与非北极国家的合作、改变北极国家垄断北极事务的局面也提出了客观要求。

作为北极地区最主要的地区性国际组织，北极理事会也获得了人们越来越多的关注。北极理事会是北极国家处理有关北极事务主要的政府间论坛，北极理事会的形成是北极地区国家之间国际合作发展的成果。北极理事会是由环北极八国国家政府组成，以及这些国家的原住民组织，非北极国家和国际组织、非政府组织也可以经过其同意作为观察员身份参加。作为政府间论坛，以往北极理事会的议题主要围绕在环境保护和可持续发展上。但近年来随着北极问题受到越来越广泛的关注，北极理事会覆盖的议题范围变得更广，发展趋势也呈现机制化、法律化和对北极事务的主导化。

北极理事会在推动北极地区的国家间协调与合作处理北极事务上发挥着不可替代的作用，但近年随着国际形势的发展，它又在一定程度上阻碍了北极地区进一步深入开展国际合作与交流，特别是其近些年来表现出的对处理北极事务的主导甚至垄断化趋势。北极理事会的等级差序结构形态和设定的参与条件，以及其表现出的兼具排他性和开放性的特征并要求国际社会普遍接受的趋势，不利于北极地区各国际行为体进一步深入开展国际合作。随着北极问题性质的国际化和全球化，北极理事会应该顺应发展趋势和国际社会的广泛平等地参与北极国际合作的广泛呼吁，以更积极的姿态来推动北极国际合作的进一步深入和拓展。而随着北极治理机制的逐步构建和日臻完善，非北极国家的发言权和决策权也将逐渐加强。

三、中国参与北极治理的路径选择

中国要拓宽参与北极事务以及北极治理的渠道，就要在加强自身实力建设的基础上，通过多种方法和渠道不断提高在北极地区的存在感和影响力。中国应先从环境保护、科学考察研究等方面着手，为世界北极科学研究作出贡献是中国参与北极事务的重要目标，加强北极科研和国际合作也是中国探索并寻求参与北极事务合法性的重要路径。同时加强与北极地区主要国际行为体的贸易往来以及北极环境治理、可持续发展等方面的国际合作，树立良好的国际形象，赢得更高的国际地位从而在北极事务参与和北极治理中争取身份承认和在激烈的权益竞争中争取有利位置。加入北极理事会观察员国虽然为中国参与北极事务提供了更多机会与丰富信息资源，是中国参与北极事务的重要平台，但也有一定的局限。中国应针对这一现状制定北极外交战略，进一步拓展中国在北极地区的合法国家权益。

首先是明确中国对参与北极事务与北极治理的态度，作为一个非北极国家，中国承认北极国家在北极地区的管辖权和主权权利；中国还是以科学研究和环境保护为主要领域来参与北极事务。中国会遵守北极理事会的议事规则和权力机构以及北极国家在理事会中的决策权，坚持以国际法作为解决北极问题的基本依据，绝不企求参与北极理事会中主导地位的争夺，强调中国参与北极理事会将有助于提高北极理事会的开放性和透明度，同时有助于提升其在全球政治舞台上的影响力。

其次，进一步深化与北欧北极国家的双边合作及全面合作。与北极国家保持友好的合作关系有利于中国在北极理事会身份地位的提高和合法权益的获得。中国应当进一步深化与冰岛、瑞典、丹麦（格陵兰）等北欧各国的双边合作，在相互尊重、平等协商的基础上建立全方位的合作共赢关系。

虽然北极理事会提出的北极理事会观察员国必须承认北极国家在北极地区享有主权和管辖权并且只能出席会议和参与讨论但是永远没有表决决策权的要求有些苛刻，但是中国作为北极理事会观察员国可以在承认这些要求的基础上，充分利用包括北极理事会在内的所有与北极相关的国际组织和国际制度，加強与其他观察员国家之间的协调和交流，与北极国家通过多方面的渠道开展国际合作并充分交流意见，不断开辟新的渠道并探索新的身份认同，依据自身能力，承担相应的国际责任和义务。唯有如此，中国才能在北极事务的参与中开辟新的天地。

最后，中国应进一步加强与北极当地居民、地方政府以及公司企业等非国家行为体的沟通与互动，在充分尊重其所在国家的领土主权和各项权利的基础上进行良好的沟通与合作，为北极的治理和发展提供基础设施建设、资源开采、市场、资金及技术等方面的帮助。北极地区的原住民组织在北极理事会中被赋予了永久参与方的地位，永久参与方可以参与理事会的所有活动和讨论，理事会的任何决议应事先咨询其意见。虽然永久参与方没有正式的投票表决权，但北极理事会对于他们的意见会给予充分的考虑。所以北极原住民在北极事务中的作用不容轻视。因此加强与北极原住民组织或机构的合作对中国来说不失为一个提高北极事务参与度和话语权的良好途径。

参考文献：

[1]程保志.试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略[J].国际论坛，2013.

[2]论中国参与北极事务的有利因素、存在障碍及应对策略[J].中国软科学，2013.

[3]程保志.北极治理论纲：中国学者的视角[J].太平洋学报，2012.

[4]陈玉刚，等.北极理事会与北极国际合作研究[J].国际观察，2011.

[5]陈玉刚，陶平国，秦倩.北极理事会与北极国际合作研究[J].2011.

[6]刘作宇.浅析中国成为北极理事会永久观察员的利弊——基于国际法的视角[J].法制与社会，2014.

（作者单位：北京第二外国语学院）