农村土地经营权流转存在的问题及解决对策

尹仲梅

摘要：土地承包经营权流转问题是我国新时期土地制度改革的关键所在。近年来，泸水县从本时期和本地的实际情况出发，结合其他地区探索的有益经验，积极探究探索适应当地的土地承包经营权流转模式，经过了多年的摸索，已经取得了一定的经济效益和社会效益。但同时也存在着一些问题，比如土地流转不规范、后期纠纷较多、政府服务体系不完善、合同制定不合法等。为了解决这些问题，就必须加快土地流转的法律制定和政策引导，要着重保障农民土地权益并且建立相关的保护机制，确保农民能够维护自身的合法权益，最大限度的发挥土地效益。

关键词：泸水县；土地经营承包权；流转；问题；对策

土地是农民赖以生存的最主要的生产要素，土地承包经营权对农民的日常生产和生活均有较大影响。为实现全民范围内的小康社会，我国早已在全国范围内大力开展土地流转工作。泸水县地处偏远，自然生存条件恶劣，土地资源匮乏，可供农民耕作的土地有限，农民总体收入不高。因此泸水县政府尤其重视土地流转制度对经济效益的促进作用。经过长期的实践已经取得了一定的经济效益，拓展了土地产权功能，保障了农民的利益，农村经济得到持续发展，农民收入显著提高，并且较好地兼顾了公平和效率。

一、农村土地经营权流转存在的问题

（一）相关土地政策不完善，流转机制死板

土地经营权流转制度在我国广大农村早已推行多年，并且已经取得了诸多有益的经验，但是由于土地政策不够完善也产生了一系列的问题。第一，地方土地经营权流转的登记程序尚不够规范。由于多数农民缺乏必要的法律常识，致使大量的土地流转并未进行书面登记。第二，土地经营权流转签订的书面合同较少。由于法律意识淡薄的原因，许多农民在进行土地流转时不签订合同，仅凭双方当事人的口头协议。这种口头协议缺乏相关法律支持，这样如果对方不支付土地租金，或者强行将土地使用权转让他人时，农户因为没有足够的证据而难以从法律和行政角度维护自身的合法权益。

（二）土地资源利用率不高，影响土地效益

我国在现代化的建设中需要占用大量的土地资源，农村土地资源丰富，因此在进行基础建设时就需要征收农村集体土地。住房、学校、乡镇企业、农场等建设都将使用村组土地，农业用地转换成建设用地后时常会发生浪费土地资源、影响土地效益的情况。一方面，以卖断承包经营权为基础的土地流转，必须对被占用土地的农民进行合理补贴。另一方面，部分地区土地经营权流转难以形成规模经济，土地效益不够高。近年来，农业发展风险较大，受自然条件、价格波动等诸多因素的限制，加之农资及人力成本不断上涨，土地的效益一直在降低。泸水地处山区，耕地面积分散，质量低下，农户人均拥有高稳农田面积较少，要想实现大规模机械化作业，必须投入较大的资金进行土地整理，这也制约了土地规模经营，影响了土地效益。

（三） 流转过程手续不规范，存在纠纷隐患

国家对于“三农”问题可谓是十分重视，各级政府也加大力度支持农村经济、扶持农业生产、改善农民生活。这使农民看到了国家对农业的重视以及农村发展的巨大潜力，因此纷纷积极投入到农业建设中。但是，由于目前我国的土地流转程序不够严格，因此在土地流转过程中出现了多种多样的复杂纠纷和问题。部分土地承包经营权的流转不够正式，没有合同用以规定双方当事人的具体权利和义务；一些有法律常识的农民虽然签订了书面合同，但合同中缺乏必要的条文，如违约责任，承租土地上附作物处置，赔偿问题的解决对策等。因为没有经过相关管理机构的审查签证或是公证机关公证，有部分流转合同没有法律效应，这些因素均是土地流转过程中当事人之间出现难以解决纠纷的重要原因。

（四）土地权属不清，承包政策落实不到位

我国现行的有关土地经营权流转的法律尚不完善，关于土地承包经营权的一些规定还存在不足之处，这在一定程度上影响了土地承包经营权的有效流转。地方政府和农民之间针对土地问题也有许多意见，历史性的纠纷和政策性的纠纷频频出现。我国的农村土地政策为了适应时代的发展一直处于变化和完善之中，但是相应的法律法规和行政制度却没有跟进。政策的滞后性致使土地经营权流转合同流转过程中产生了不少矛盾，致使土地权属不清，许多承包政策落实不到位。《农村土地承包法》是为了完善我国的农地流转制度，但在实际操作中此法律还存在一些不足，亟待相关部门的改进。

二、完善农村土地经营权流转的四点建议

（一）完善相关土地政策，优化农业生产结构

政府要完善土地政策，为“三农”的发展提供便利条件，鼓励实现土地经营权流转，实现农村土地的规模经营。同时优化农业生产结构，开拓农业发展方向。泸水县要完善当地的土地政策，首先要订立统一的流转格式合同，让农民的土地流转行为有法可依，摒弃从前口头化的合同方式，这能有效的减少流转合同纠纷，降低交易的成本，提高土地流转的效益。其次，泸水县可以在保证耕地规模和效益的同时积极调整种植业生产格局，根据当地实际情况發展特色蔬菜、核桃、中药材等农作物和经济作物基地；同时将那些土壤环境差、生产能力低的耕地改为林地，种植牧草发展畜牧业。这样泸水县就可以逐步形成农林牧全面发展的农业生产结构，充分有效的利用土地资源，促进泸水县农业的可持续发展。

（二）加强土地流转合同管理，推行规范性流转

泸水县农村土地流转纠纷的产生，多数与流转程序的不规范有关，土地承包经营权流转方面的规定过于原则笼统，比如异地安置引起的纠纷、几次土地发包引起的纠纷等。只有通过政府层面完善流转过程，建立起完备的制度体系，维护合同的法律效力，才能全面保障流转双方的权益。尤其是在承包经营权流转中，双方的当事人应当按法律的相关规定到有关部门办理使用权变更登记，这样才能从法律层面明确权利归属，保护土地流转交易的安全性。同时相关部门要针对农民法律观念淡薄的现状，帮助农户增强流转合同的签订意识，逐步提高他们用法律保护合法权益的认识。

（三）强化规模经营，吸引工商资本参与土地流转

泸水县天然的环境决定其必须走规模经营的道路。因为悠闲的土地资源和单一的土地结构很难提升当地的农民生活水平，必须要形成规模经济才能更好的服务农村经济，促进农民增收。泸水县政府要加大政策干预力度，促使工商资本回流农村。首先要加大对农业的资金投入力度，鼓励农民贷款，为金融机构支持“三农”发展提供强大资金保障。其次，健全相关制度和政策，为工商资本进入农村市場开通方便的通道，营造宽松的政策条件和良好的外部环境。第三，对农产品企业进行资金补贴，建立起相关的政府补贴激励机制。比如适当减免营业税、所得税，给予企业一定程度的财政补贴，这样才能大力提高相关企业和资金进入农民村的积极性。

（四）加强政府部门对土地流转的服务与管理

政府部门在解决土地经营权流转过程中出现的问题方面有天然的优势和能力。政府部门是政策的制定者和促使者，要加强对土地流转的服务与管理，促进和推动泸水县土地的有序流转。首先，强化县、（乡）镇两级农经管理部门工作职能，以便更好地为当地农民服务。其次，政府要显示出对土地经营权流转的重视程度，定期开展法律知识的讲解，将各项制度和政策大力推广到农民群体中，这可以有效防止许多纠纷的出现。再次，政府需主动参与到合同的制定和推行中。为农户制定规范的合同范本，并且全程监控流转后的情况，防止出现损害土地、污染环境的情况。

三、结语

我国农村承包土地经营权流转是一个长期而稳定的过程，在这个过程中不可避免的要出现许多问题。原因除了农民法律知识不强和部分历史原因外，更大程度上来自于各级政府方面，政府的行为决策直接影响到土地经营权流转的进程。政府在推动农村土地流转制度改革中发挥着重要的作用。一方面要完善土地相关的法律制度和政策规定，保障农民的合法权益，促使农民享受到更丰富的土地流转成果。另一方面，各种资金对于农业的促进作用不容忽视，政府要通过各种政策吸引外来资金以推进泸水县规模经济的实现。

参考文献：

[1]王平涛.农村土地流转存在的问题及对策[D].华中师范大学，2014.

[2]赵倩.齐齐哈尔市农村土地流转中存在的问题及对策[D].黑龙江大学，2014.

[3]刘啸山.河北省农村土地承包经营权流转中的问题以及对策研究[D].河北科技大学，2013.

（作者单位：泸水县农村经济管理局）