高校全面精细预算治理研究

□文/常　莹

（陕西科技大学　陕西·西安）



高校全面精细预算治理研究

□文/常莹

（陕西科技大学陕西·西安）

［提要］高等教育新常态下，注重学校内涵式发展，二级管理是要建立学校宏观调控与学院自主办学相结合的高校运行机制，促进学科的优化整合和发展，激发院系活力，推进精细化管理，实现内涵发展。预算作为宏观调控的重要手段，发挥其治理职能，既重视顶层设计，又兼顾底层思维，充分调动学院积极性，实现二级管理模式下学校的治理。

关键词：新常态；二级管理；全面精细预算；治理职能

本文为陕西教育会计学会课题：“新常态下高校基于二级管理的全面精细化预算治理职能的实现”（课题编号：15JC021）

收录日期：2015年11月19日

引言

党的十八大以来，我国的经济、政治、文化、社会、生态等各领域呈现出全方位的新常态。与此相适应，我国高等教育领域也呈现了“新常态”。其中，以质量提升为核心的内涵式发展成为新常态中重要的一个方面。质量提升、内涵发展已成为发展主题。这就需要我们转变发展理念和发展方式，在稳定规模、优化结构上下工夫，在发挥优势、彰显特色上下工夫，在创新驱动、内生增长上下工夫，全面精细化预算正好契合了内涵式发展的需要，有助于完善二级管理的治理架构，推动学校整体现代化治理的实现。

一、基于二级管理的高校治理

十八届三中全会提出了国家治理、政府治理、社会治理以及治理能力的现代化。校院二级管理是不同于高校传统管理的新的治理模式，适应新形势下高校发展需求，根本目的是要解决高校发展的动力机制问题，其核心理念是降低管理重心，下放管理权力，调整管理跨度，规范管理行为，真正建立起学校宏观调控、学院自主办学的高校运行机制，促进学科的整合和发展，激发各级组织的活力，实现学校的现代化治理。二级管理在教育新常态下可以更好地发挥结构调整的优势，对学院的学科进行整合和发展，建立适应内涵式发展的精细化管理模式。

二级管理是在校院二级建制的基础上，赋予二级单位一定责任，根据责任赋予一定的权力，使二级单位在学校总体目标、原则的指导下发挥管理主体作用。

二级管理是以财务分级管理为核心的，将适度的财权与院系承担的事权联系在一起，使权力能够切实地实现其治理功能，而治理的核心是制衡权力，预算作为财务管理的出发点，是实现财权的根本，而现代预算的实践与理论表明预算具有治理职能。所以，预算治理是实现管理治理的基础和核心推动力。

二级管理的目的是激活高校底层的办学活力，改善办学质量和效益，使学校的办学理念和方针通过分层次管理方式进一步落实。实行二级管理后，有一种声音：应该下放财权，给二级学院充分的自主权，学院怎么建设发展、学科怎样设置、学生怎么管理统统交给学校自行处理。这种观点有失偏颇，因为学校作为一个组织单位，是由一个个机构单元有机组合而成的，各个单元都要在服从学校全局发展的框架下运作。发挥二级单位的活力必须在学校顶层设计、治理框架下来进行。

二、预算的治理职能

预算是权力的体现，治理是权力的制衡，权力配置资源的规则就是制衡权力结构和民主政治程序，而高校预算的程序显然具备了治理的职能。预算是通过宏观调控实现顶层实际治理意图的重要手段，能够保证学校治理功能的实现。

全面精细化预算通俗地说就是将部门年度的全部收入和全部的支出按照来源渠道进行全口径归集，支出按照部门细化到科目及分类进行列支，使单位的收入支出统一在一个封闭的循环中，使预算真正落到实处，目的是强化预算的约束力，实现刚性预算。

全面精细化预算在学校层面宏观调控和二级单位的精细化管理过程中可以发挥提纲挈领的作用，充分显现出其所具有的治理职能，预算治理职能的良好发挥，可以促进学校在二级管理模式下的现代化治理。

（一）提高资金使用效率。高校实行二级管理的初始阶段，经费是按照各院系的学生数切块下划，未解决学生人数不均衡适度予以调节，没有学生的院系按照承担的基础公共任务从其他院系取得跨院系结算经费。这种经费预算分配模式相对来说很粗放，存在很多弊端，比如经费分配的粗放式切块，固然给二级单位更多的自主权，但容易出现切块经费多的院系经费富余，出现想方设法地突击花钱的现象，导致学校资金浪费严重；而经费不足的院系，学校又不能让其自生自灭，于是又给这些院系追加经费维持运行，这既不能从根本上解决问题，也会挫伤其他院系的积极性，二级管理流于形式。全面精细化预算能避免上述弊端，提高资金的使用效率，切实有效地维护高校各项事业的可持续发展。

（二）确保财务安全。全面精细化预算是确保高校财务安全的重要保证。只有全面而详细的预算，学校各项活动才能按照预期开展，并能防范财务风险和领导干部腐败风险。

（三）调动基层单位预算编制参与度。全面精细化预算能充分调动基层单位预算编制的参与度。由于实行刚性预算，各部门在做预算时要详细做好自己的工作计划和详细规划。对工作中每个环节做好精细的测算，对计划中可能发生的情况做好研判，充分论证项目实施的可行性，从而推动学校和各部门年度工作计划的实施。

（四）促进财务管理改革。全面精细化预算有助于高校财务管理改革，缓解高校赤字预算的压力或承担债务的风险，优化资源的配置，建设节约型校园。

三、基于二级管理的全面精细预算治理职能实现路径

（一）全面预算——做好顶层设计，科学决策，有效配置资源。办学理念是学校的精神灵魂，发展规划是行动指南，而顶层设计是决策机构从全局的角度，对学校的各项任务的各方面、各层次、各要素统筹规划，制定学校的战略规划，是自上而下地谋划，使整体理念落实到各年度；顶层设计的理念需要每个个体组成的智慧去完成，这样根据各二级单位承担的任务，分解年度目标任务并与预算捆绑下发，二级单位根据预算目标进一步分解任务，以精细化预算为手段全面推进，在二级单位预算执行的过程中，可以根据执行信息的反馈与分析，结合预算执行状态对财务预算和任务目标进行修正，即在年度总预算的框架之下，每年9～10月集中调整一次，二级单位在自己的预算经费内调整，学校总预算不得突破。这样，每年度就可以集中有效资源，高效快捷地实现目标，完成办学理念的实现。即：统筹安排全部预算收支，适应学校顶层设计，有效配置资源。上述预算资源配置模式通过高校的预算组织体系组织完成。高校财务预算的组织体系如图1所示。（图1）

图1　高校财务预算的组织体系

学校将年度的全部收入，包括历年账面结余资金通盘考虑学校的全面预算，以零基预算为主，滚动预算为辅，长计划短安排，按照建设目标任务可考虑适度赤字预算和跨年度的预算平衡，量力而行，按照确立的重点建设任务及年度基本运行，统筹考虑学校的全面支出。以此为出发及落脚点，任务分解到哪里，经费落实到哪里。

校院二级管理不是学院的完全自治，是学校管理重心下移，给院系自主权和与之相适应的适度的财权，院系的建设和发展要服从学校总体建设和发展方向，在学校宏观建设、调控的指导下，将本院系相应承担的教学科研任务完成，在完成这些任务的过程中，院系享有充分的自主权，学校充分尊重二级学院的办学及管理的要求，在经费预算上积极支持，二级院系对学校负责。概括来说就是，根据学校的战略，设定预算的目标，根据预算目标编制预算，围绕二级单位精细化管理匹配二级单位预算并落实，通过绩效考评检验各项目标的完成情况，总结经验，修正目标和战略。

“兵马未动，粮草先行”。预算要体现的就是顶层设计的意志，首先学校总预算盘子应是全口径的收入，不打埋伏，公开透明。在预算支出方面，根据学校的建设总目标，逐级分解建设任务，经费随任务落实到二级学院，要求学院根据自己承担的任务，相应做本单位的精细化经费预算，完成精细化管理。专项经费提出建设目标，经过学校财经委员会及有关专业委员会审批后予以立项建设，人员经费及基本运行经费实行定员定额，这样学院就可以对年度学院的总预算做到心中有数，在支出预算上就可能做到精细化，就可能将结构调整、内涵发展的设想付诸实施。当然，必须强调二级学院要将预算分配的收入按照当年教学、学科、学生、行政等进行条块分配，细化到支出科目及经济分类，同时要有执行进度。这样，钱随事走，经费落到实处，不等米下锅，不沉淀浪费资金。形成建设有目标任务，经费有保障，执行有进度，考核有依据，责任可追究的良性循环。（图2）

图2　二级管理的全面精细预算治理职能实现的路径图

（二）强化预算的精细化和延展度———尊重底层思维，激发活力。预算经费一经下达到二级学院，总预算经费不允许突破，但二级单位可以在总的经费范围内，根据学院自身特点将经费进行精细分配，细化到明细支出，实行精细化管理，就像人体内遍布的毛细血管一样，把“血液”输送到每一个细胞。同时，要做到与财务预算部门对接，这样在经费预算及执行过程中可以做到全程跟踪，经费的使用效果可以做到一目了然。经费在使用过程中应当做到维持经费不突破，专项经费不挪用，权责分明，互相制衡，各司其职，落到实处。实实在在地让预算发挥自己的治理职能，减少人为干扰。

有了经费的支持和自主，二级单位就可以对学校顶层设计中学院承担的内涵式发展任务进行推进。许成钢认为，改革的动力一定是民众，上层设计出来的正确方案，必须有人去执行。张文魁也提出，有效的改革多由基层探索，高层默认。这些观点类比到高校二级管理模式下，就是学校的顶层设计意图通过预算下达到二级学院，学院通过精细化管理，利用精细化预算管理手段进行推进和延展，完成学校治理并开花结果。

（三）强化执行力和绩效考评——投入产出。预算执行是把预算由计划变为现实的具体实施步骤。预算执行工作是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。全面精细化预算可以解决由于支出编制不严谨、不配合学校事业发展规划、缺乏量化分析和科学论证进而容易引起校内各单位“讨价还价”的“博弈式”关系，影响支出效率。

预算执行是以提高经费使用效率和效益为目的的，要运用有效手段对预算经费的使用进行监督和控制，以达到优化配置教学资源的效果。对预算经费要做到事前监督、事中控制、事后审计，确保预算经费流向不出现偏差。解决只重申请经费，不管执行，使大量资金结余沉淀，无法盘活，进而可能造成学校账户结余资金被财政收回重新分配的后果。

强化绩效考评，引入绩效管理模式。以“绩”为主体，确立预算项目，以“效”为主体，考核经费使用效果，强调有投入有产出，实现对预算资金使用的有效约束，加强预算执行分析考核，及时总结反馈，并与奖惩挂钩。通过考评检讨整体治理上存在的问题，反馈到学校，对顶层设计加以修正完善。

（四）信息公开透明——民主管理和监督。中国社会科学院法学研究所发布的高等教育透明度指数报告（2014），首次对国内著名高校的信息公开情况进行评估，对象涵盖了教育部直属、“211”和“985”共115所高校。报告建议，各高校应当转变治校理念，尊重教职工、员工的主体地位，提高网站建设和维护水平，加大重点领域信息公开力度。此次发布的高等教育透明度指数报告为“国家智库报告”系列的首份报告。

从国家层面已经开始高度重视高校信息透明，作为公开信息中重要的财务信息公开尤显重要。预算仅由“财经委员会”或“党委会”、“领导班子”审议通过是不够的，必须向广大教职员工公开，尊重教职员工的主体地位。仅仅公开预算还不够，还要公开决算。由于实行了全面精细化预算，每一笔经费的来源与去向都清楚明白，这样通过公开透明地公开信息，有利于真正实现基层民主管理，便于监督，也是学校现代治理的重要体现。

四、结论

综上，在二级管理模式下，充分发挥预算的治理职能，通过实行全面精细化预算，将学校宏观调控与二级单位精细化管理统领起来，作为贯通顶层设计和底层思维的桥梁和纽带，适应教育新常态的内涵式发展，从而实现学校的现代化治理。

主要参考文献：

［1］姜峻.科学发展观视野下实施二级管理体制的思考［J］.江苏教育，2010.9.

［2］乔春华.高校预算管理研究［M］.苏州大学出版社，2013.

［3］乔春华.论预算的治理职能——以高校为例［J］.会计之友，2014.19.

［4］董立人.顶层设计的时代价值和实践意义［J］.领导科学论坛，2013.1.

中图分类号：G647

文献标识码：A