彼得斯参与式国家理论依据解析

陈岩

摘 要：彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了参与式国家的政府模式，彼得斯认为参与式国家理论的依据有参与管理、基层官员、对话式民主和公有社会。通过对这四种理论依据的解析，可以更好的了解参与式国家理论的内涵，了解这些理论依据和理论本身之间的互动联系，并进一步理解基于这种理论政府该如何构建。

关键词：彼得斯；参与式国家；理论依据

彼得斯在1996年出版的《政府未来的治理模式》中提出了参与式国家的理论。参与式国家的理论与政府治理的其他许多理论一样，是来自于私人部门的经验。参与式国家理论的基本假设是传统官僚制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其从事工作的参与。而大量的有能力、有才华的低级员工不能很好地发挥才能。私人部门的低级员工直接与顾客接触，能掌握更多的信息，但是他们的这种才能却被埋没。对照政府部门，就是把决策范围之外的政府组织的成员更进一步来说，包括更为广泛的公众群体。[1]市场式政府理论和解制型政府理论主要都是注重类似于私人部门的高级经理一样的公共组织较高的管理阶层，而参与式国家则更注重低层员工即政府下层的工作人员。由于公共组织和私人部门的不同，这种寻求广泛参与的对象从政府部门的底层员工扩展到公民参与最后也涉及了协商治理的指向。关于参与式国家的理论依据，已经超越了管理，从民主理论到国家社会关系都有支持参与式国家的理论。

一、理论依据之一：参与管理

参与式国家的第一个理论依据是参与管理，参与管理仍然属于管理的范围内，也是从私人部门得到的经验，彼得斯总结了参与管理的最基本的概念，是指员工对与其有关的工作，生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。从霍桑实验开始，这种员工介入的模式已经成为公司部门的重要关注点。霍桑实验之后，梅奥创立了企业员工是“社会人”的学术观点，打破了从亚当·斯密开始都把人看做是“经济人”的观点。梅奥认为不能把人看成孤立的存在，人需要归属于某个群体，并受到集体的规则、情感的影响。人们追求的不只是物质上的满足，还追求归属于群体，人们需要群体之间的友情、尊重、归属感等等。当时大多数的管理学家都认为，组织是理性的，个人应该改造自己来适应组织。但是，在阿吉里斯看来这是违背人性的，这种压制人性的做法，最终必然会导致个人与组织的冲突，最终也会不利于组织的发展。利克特认为管理的领导方式有以下几中，专权的命令式、温和的命令式、协商式和参与式。前三种制度虽然在程度上有所差别，但是并没有本质上的不同。只有第四种参与式的管理是真正超越前三种模式，是对人的价值的真正的重视。参与型管理方式其中一个重要的要求就是上级管理层的人员必须要支持下属，将人的价值放在第一位。福莱特的观点是我们只有在集体组织之中才能发现真正的人。福莱特的思想比起组织本身更关注个体的状态，因此被认为试图消除科层制中的组织与人关系样态的各种冲突与危机。[2]与传统的科层制相比，这些管理学家都将着眼点放在个体的作用上。

以上是在管理科学方面，关于人本主义的一些思潮。在公共行政部门，也有许多关于参与的介绍，比如戈雷别维斯基关于公共行政面临的主要问题的介绍，认为公共组织中的政府部门不能够很好地满足公众的需求。斯蒂尔曼也主张在不损害人性的情况下进行更广泛更开放的治理。工作范围的扩大和组织参与的进一步发展就是授权，授权的概念在全面质量管理中得到很好地体现。全面质量管理是借鉴与私人部门的管理方式，并在公共部门得到了很好地实践。全面质量管理就是要在组织内部创造一种鼓励参与的气氛，让基层员工能很好地为产品和服务负责，增加员工的主人翁意识。授权对公共部门的公务员具有很强的吸引力，保障了公共服务的一致性，提供了让公共部门的内部成员齐心协力的平台。

二、理论依据之二：基层官员

参与式国家理论的第二个理论依据是基层官员。基层官员是公共组织中有效运作的核心。基层官员和参与管理中所指的基层员工是不同的。参与管理所指的基层员工应该是没有掌握权力的普通员工，在公共部门的话也就是基层公务员。而基层官员已经享有了权力，通过开发基层官员的潜能，可以提高公共部门的绩效。政府和公众之间的关系看似关联不多，但却是在日常生活中逐渐地渗透。现实情况当中，公众与基层官员的积极接触，却不能产生他们对政府的良好印象。即使每一个个体成员对公众而言都是近乎完美的个人，但整个公共官僚体制却是弊端丛生。基层官员具有一定的自主权和决定一些事务的权力，因此即使在没有被授权的情况下，也会为顾客服务，他们愿意让顾客参与其中，并且不断使其机关更加的非官僚化以便顾客能够更好地参与其中。这里所提到的授权和参与管理中所说的授权是一致的，即私人部门组织内的员工，特别是白领阶层，若能得到授权就会产生积极的效果。相对于改革者来说，基层官员缺乏改革的热情，他们集中于手头上的工作。但是，基层官员寻求变革的企图却也是十分明显的，因为，在实际的活动当中，他们的参与往往被认为缺乏合法性，或者被怀疑其权威的正当性。问题在于，他们的职责和被授予的权限是不匹配的，往往存在着职责过多，但是权限却很少的情况。还存在着另外一种将参与和基层官员连接在一起的方法，即把参与看成一种克服违规问题的方法。任何公共部门和私人部门都存在着这样一种基本的规则，即希望成员能够对类似的问题做出大致相同的反应，保持客观和理性。但是在现实当中，往往不容易达成这个要求。组织内部的参与可以在一定程度上帮助完成上述的要求。

三、理论依据之三：对话式民主

对话式民主是参与式国家的第三个理论依据。上述两个理论依据都是在说明改善政府部门自身的管理。而对话式民主这个理论依据将走出政府部门内部的范围，将视野放置在整个国家和社会的关系当中。参与式政府最简单的形式就是公民投票。这种方式已经在实践中得到大量的运用，州政府和地方政府都采用了这种方法。但是这种方法仍然存在于政治家所划定的范围之内。20世纪60年代以后，世界范围的公民参与运动不断高涨，“强势民主”、“公民治理”的要求和呼声与日俱增。这主要是因为一方面科技的不断进步，让公民具有掌握信息的可能性，确保他们获得政府管理和政府绩效的信息。另外一方面，随着“市场失灵”和“政府失灵”人们开始在政府和市场之间寻求第三条道路。[3]公民参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，如果把公民排除出决策的范围之外，那么很有可能会得到错误的结论。从20世纪80年代，新公共管理、新公共服务和善治理论三个理论都对公民参与给予了很高的重视。在新公共管理中，公民参与更多的是为政府制定的公共政策和企业所提供的公营产品而服务。新公共服务认为新公共管理当中政府的整体环境仍然处于比较封闭的状态，公民参与其中的路径仍然受到限制，新公共服务试图扩展公民参与的渠道。治理理念的核心就是公民参与，治理需要公民积极地参与，形成和政府之间共同合作的公共事务治理模式。

对话式民主是由德国的哈贝马斯以交往行为理论和交往伦理学为理论基石，提出的以对话、协商的方式达到民主的基本理念和实现途径，从而构建起了对话式民主的理论框架。对话式民主有许多不同的翻译，例如“话语式民主”、“协商式民主”、“商议式民主”。彼得斯也总结了许多与对话式民主类似的表达，比如“协同式民主”、“强势民主”等概念。这些概念都渗透着一种参与式的民主。这种强调参与的民主，指的就是希望通过一种对话、协商、沟通的方式，以此在多利益主体间达成相对共识的程序和方式，这也是对话式民主的核心点所在。[4]这种参与式的民主暗示了代议制民主制度在传达公众对政策期望上并不完整。尽管来说，公民参与在实践当中确实得到了一些批评，比如影响政府决策效率的问题，或者说是否真正坚持了公民参与的真正内涵，而不是被一些利益集团所左右，以及公众参与的规则制定的是否能够完整，又或者是能否在中央政府发挥和在地方政府同等的作用等等。但是，公民参与仍然得到了大众的认可和广泛地实践。

四、理论依据之四：公有社会

参与式国家的第四部分理论依据是公有社会。彼得斯在解释公有社会的理论时引用了科文的观点，及公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能。颜佳华等对协商治理、协同治理、协作治理和合作治理等相似的概念进行了辨析，笔者认为彼得斯在这里所说的公有社会更符合协同治理的概念。协商、协作和协同治理都带有很强的“参与”的意味，而合作治理虽然有一定的“参与”的成分，但是合作治理更强调多元主体的平等性。[5]协同治理是一种典型的集体行为，关于其行为特征主要表现在三个方面：一是公私部门之间、公共部门内部以及私部门之间的有效合作；二是制度生成的过程主要遵循协商与共识的原则，且不受制于等级关系的限制；三是在制度规范的基础上持续互动。[6] 协同治理的概念虽然不像合作治理理论那么强调合作主体之间的平等性，但是也渗透着治理主体之间的平等性的要求。公有社会的理论和协同治理理论的不同点在于公有社会仍将政府想象为协同的“中心”。并且彼得斯个人也是这样认知的，从他论述第三部门发展的重要性时就可以看出，政府的改革之道在于运用它的力量去创造更多的第三部门。这一点，恐怕和市场式政府是不同，市场式政府的理念秉承着市场的效率，那么第三部门如果有发展需要的话，会自然而然地发展。公有社会相关的理论，彼得斯并没有进行非常明确的解释，只是简单对比了政治左派和右派对公有社会理论的不同认知。政治右派认为公有社会的发展有利于改善混合经济福利国家所带来的个人和集体进取心降低的现状。剩余的篇幅都用来说明公有社会对发展第三部门的重视。彼得斯认为公共行政人员很少进行第三部门和政府关系之间的研究，甚至在美国，政府把这些部门看作是竞争对手。但是一些学者还是进行了系统的研究，例如萨利蒙等。

五、小结

通过以上的参与式国家的理论依据分析，彼得斯认为应该改变传统官僚制层级节制的结构，转而建立一种扁平的组织结构。关于参与式国家中公共利益的实现也是我们需要研究的重点。参与式国家的倡导者认为，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来实现。这种参与包含了四种机制。第一种是组织外部参与者即公民，组织内部参与者即公务员如果对服务或者是制度不满，可以进行申诉；第二种参与路径是给低级官员授权，增加他们独立决策的能力；第三种参与的方式是公众可以通过对话的方式参与公共政策的制定；第四种参与方式是除了官员和技术等政府的工作人员，公民可以直接参与到服务提供的过程中，这一点在公民社会理论依据中有所体现，政治右派认为混合经济福利国家削弱了个人和集体的积极性。有效的参与可以让他们重拾积极性，并且让政府减轻提供公共服务的负担。

参考文献：

[1][2][6][美]B·盖伊·彼得斯著，吴爱明等译.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[3][美]托马斯著，孙柏瑛译.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[4]陈红，王宏波，陈建兵.论哈贝马斯的对话式民主及其对党内基层民主建设的启示[J].学术探索，2011（05）.

[5]颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015（02）.