农村公共产品多主体供给研究

杨肖肖++赵辰光

摘 要：农村公共产品的单一供给模式即政府单一供给模式严重制约着我国农村的进一步发展。如何改进农村公共产品的供给模式成为促进农村经济和社会发展的重要因素。本文在分析农村公共产品供给存在的问题及原因的基础上，提出构建农村公共产品多主体供给模式的构想，为解决农村公共产品供给单一性问题出谋划策。

关键词：农村公共产品；供给；多主体

中图分类号：F3020.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016

Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of Chinas rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.

Key words： rural public goods； supply； multi subject

1 农村公共产品的基本概念

农村公共产品是农村发展必不可少的资源，为农村提供足够数量和质量的公共产品，有利于“三农”问题的解决，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。理论上讲，农村公共产品主要包括公共工程、公共教育、社会保障产品、行政机构管理费等。具体来说，公共工程主要包括灌溉等大型水利设施、大规模的植树造林、农村环境保护工程等，用于促进农业的发展和环境的改善。公共教育主要是农村的九年义务教育制度，农村各类学校的教育支出还包括农村的扫盲工作。社会保障产品主要包括农村最低生活保障制度，对农村“五保户”、贫困农民的生活救济等，还要促进农村医疗基础设施的发展。行政机构管理费和事业单位事业费是指基层政府发挥其职能所需要的管理费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费等。

大多数农村公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间，仅有不完全的非排他性与非竞争性的产品，如农村基础设施、农村义务教育、农村社会保障等[1]。农村公共产品的供给数量和供给质量直接关系着整个农村经济的发展。

2 农村公共产品供给状况及原因分析

2.1 农村公共产品供给的现状

2.1.1 农村公共产品供给数量不足 当前，我国农村公共产品供给不足主要表现在基础设施建设不完善，社会保障制度不健全。一是农业设施建设有待完善。要想提高土地的利用效率，就必须促进农业的机械化和集约化种植，而这需要政府的政策指导和财政补贴的支持，需要政府加大对农业基础设施的投入，包括机器设备、灌溉设施。而且国家对农村文化教育的投入不足。农村教育所需费用依靠财力有限的地方政府，导致农村学校供给不足，大多数情况下都是几个大村庄一个小学校，导致很多学校学生数量太多，而教室和教师太少，学校的数量和教师的质量难以满足农村发展的需要。而且很多农村没有图书馆和供群众学习的基础设施，无法满足农村村民对知识文化的需求。二是社会保障性质的农村公共产品供给严重不足。农村的医疗基础设施不足，很多农村没有正规的医院，农民如果要做各种检查必须去县城的大医院，这使很多农民害怕生病。而且农村的养老保险和失业保险还没有完全建立，公共财政还没有用于农村的每一个角落。我国农村公共产品供给的总量不足严重制约着我国农村经济的发展。它是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影到社会主义新农村建设及全面建成小康社会的实现[2]。

2.1.2 农村公共产品供给效率较低 政府作为农村公共产品供给唯一主体的模式下，其供给效率必然是低下的。根据布坎南的公共选择理论，市场有失灵，政府也有失灵，政府的失灵表现在政府自身的扩张、公共物品供给低效、寻租及腐败上。政府部门如果作为公共产品单一供给主体，由于没有竞争对手，就有可能使得政府部门放松内部管理和技术创新，导致供给效率降低[3]。农村公共产品供给效率的低下严重制约着农村经济的良好发展和农民生活质量的提高，使得原本就总量不足的公共产品的实际作用大打折扣。实现各级政府或组织与农户之间的合作，以提高农村公共产品的供给效率，一直是农村公共产品供给中的瓶颈[4]。

2.1.3 农村公共产品供给存在不公平现象 一是公共产品供给城乡之间的不公平。这种不公平主要表现在城市公民享受完善的基础设施和社会保障服务，包括完善的医疗服务、高质量的教育、完善的社会保险体系，而农村居民只能享受质量较差的公共产品。二是公共产品在农村之间的不公平。因为每个地方的发展水平不同，政府财政收入和公民收入水平也不同，由此导致每个地方的基础设施建设和保障水平也会有差异。这就需要国家对特别困难地方给予政策和财政支持，保障当地农民的生活。解决城乡和农村之间的不公平问题还需要政府发挥积极的指导作用，给予农村更多的政策倾斜和资金支持，努力提高农村经济的发展水平。endprint

2.2 农村公共产品供给不足现状的原因分析

2.2.1 农民需求的多样性 随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农民对公共产品的需求日益增长且向多样化趋势发展[5]。农村不仅需要先进的农业基础设施，而且对社会保障的要求越来越高。农村对公共产品的需求多样化，使政府感到力不从心，政府的单一供给无法也不可能满足农民对公共产品的多样化需求。农村公共产品供给数量的多少和供给质量的好坏，关系着整个农村地区的经济发展和人民生活水平的提升，所以这个问题应该受到特别重视。因此政府应采取各种措施鼓励社会力量参与到农村公共产品供给中来，满足农民对公共产品的多样化需要。

2.2.2 地方财力不足 农村公共产品供给的主体是县乡地方政府，一方面地方政府的收入相对较少。大多数的税收项目都掌握在中央和省政府手中，而县乡政府的收入来源相对较少。从图1可以看出，2011年，地方财政收入首次超过中央财政收入，但用于“三农”的投资也相对较少。从图2可以看出，近几年，国家用于农业的支出占财政支出的比重保持在9.5%左右，近些年不可能大幅度的增长，因为财政资金是有限的，况且光靠地方政府的财政投入来供给农村公共产品是远远不够的。

政府自身的能力和财力有限，难以满足人们日益增长的公共产品的需求。在政府财力有限、难以短时间内改善资金紧张的情况下，如何有效激励社会力量参与农村公共产品供给，成为解决当前农村公共产品供给不足及效率低下等问题的关键所在。只有通过实施各种激励措施来吸引多元主体参与到农村公共产品的供给中来，提供资金补给和产品质量，才能有效地解决公共产品供给的问题。

3 农村公共产品多中心供给模式的建构

3.1 坚持政府供给主导地位

不论何时何地与何种境遇，政府都应成为公共产品的供给主体，都要发挥指导、协调、监督、考评作用[6]。中央政府和地方政府在公共产品供给的问题上应该加强合作与交流。中央政府应该通过多种方式给予地方以资金和物质的支持，并授予地方政府一定的自主权力，增强地方公共产品供给的能力及自主性，因地制宜的满足当地公民对公共产品的需求。中央政府还应通过转移支付等手段，向公共产品短缺的地区予以一定程度的特殊照顾。要减少政府层级和财政层级，合理划分中央与地方的财权。取消农业税后，乡镇财政主要来源缺失问题严重。政府资金的缺乏，使乡镇政府很难做到事权与财权相对称。所以有必要考虑把乡财政变为县财政的派出机构，实行“乡财乡用县管”的财政管理模式[7]。

3.2 鼓励市场供给

在构建公共产品多中心治理主体时，要充分利用市场增加农村公共产品的供给。这需要完善以下几个方面。

3.2.1 构建有利政策环境 要构建一个公平公正的公共政策环境，消除社会对市场供给公共产品的偏见。目前，大部分人认为公共产品必须由政府来提供，这种观念制约着市场作用的发挥。政府应该给市场创造一个公正的投资环境，给予政策上的大力支持，使市场真正发挥出其潜力，让人们意识到市场在公共产品供给上能够很好地发挥作用，消除对市场的歧视。由于农村公共产品存在着外部效用，公共产品供给可能违背市场提供产品盈利的初衷，使得多数市场主体不愿意提供农村公共产品。这种情况下，需要政府制定极有吸引力的优惠政策如减税、补贴等来激发市场主体提供农村公共产品的热情。

3.2.2 促进体制机制创新 在当前农村公共产品供给的制度环境下，市场主体很可能提供公共产品时难以收回成本，无法获得利益。这种制度环境明显不利于公共产品的供给，需要加以改进。首先，应加强产权制度建设，当遇到困难时，市场主体可以通过产权制度来维护自己的利益，这样可以刺激市场主体提供农村公共产品，增加公共产品供给总量。其次，要想增加农村公共产品供给数量，还应转变基层政府在农村公共产品供给中的职能，简政放权，减少行政审批事项，最大限度地降低市场主体提供农村公共产品的成本，为市场创造一个良好的投资环境。

3.3 支持第三部门供给

我国的第三部门受双重管理，既受登记管理机关的管理，又受业务管理机关的管理，缺乏独立性，发展还很不完善，但第三部门对社会的发展发挥着不可替代的作用。第三部门在公共产品供给中，既对市场组织的供给起补充作用，又可以积极地配合政府供给[8]。所以我们要大力促进我国第三部门的发展，使其在农村公共产品供给中发挥作用。第三部门应该与政府形成合作制约、与市场形成合作竞争的关系，并最终实现政府主导，市场与第三部门相竞争的供给模式[9]。要促进我国第三部门的发展，就要增强第三部门的独立性，放开制度的牢笼，使第三部门摆脱政府依附品的形象。要加强法律法规建设，规范第三部门的组织和运行，对第三部门的性质、地位和作用做出明确的法律规定，提高第三部门的社会公信度，促进第三部门的良性发展。

3.4 积极探索各供给主体间的互动模式

多元主体参与供给的治理模式与理念，与我国农村公共产品供给现状具有很高的契合度[10]。我国农村公共产品供给总量不足、效率低下的现状需要通过多主体参与的模式加以改进，进而提升农村公共产品的供给数量和效率。政府、市场和第三部门之间的关系已经不是统治与被统治的关系，而应当是在合理分工基础上的伙伴式合作关系[11]。

在多元主体的构建过程中，要充分发挥各主体的优势，加强各主体间的交流与合作。要充分发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用，把握好农村公共产品供给的正确方向，引导社会力量参与提供各种公共产品。市场要发挥其竞争优势，强调农村公共产品质量的前提下实施优胜劣汰原则，补给政府供给的不足。第三部门则通常起到重要的补充作用，主要提供市场和政府不愿提供或不能提供的农村公共产品。市场主体和第三部门应充分发挥自己的优势，与政府通力合作，共同促进农村公共产品的供给。

参考文献：

[1]杜振强.农村公共产品供给的多主体趋势探析[J].常熟理工学院学报，2009，23（3）：24-27.

[2]于水.试析农村公共产品供给与各利益主体间的博弈[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报，2007 （4）：65-70.

[3]吴淼.基于社会资本的农村公共产品供给效率[J].中国行政管理，2007 （10）：43-46.

[4]董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2010 （7）：110-115， 128.

[5]曲延春.农村公共产品的非政府组织供给：理论逻辑、现实困境与路径选择[J].农村经济，2015 （12）：21-24.

[6]于水.行政管理学[M].北京：中国农业出版社，2007.

[7]景小红，赵秋成.农村公共产品供给新路径：协同供给机制[J].山西师大学报（社会科学版），2016 （1）：33-36.

[8]段红平，王波.浅析农村公共物品的提供主体[J].法制与社会，2015 （1）：212-213.

[9]杨志安，邱国庆.农村公共产品供给碎片化与协同治理——以辽宁省为例[J].长白学刊，2016 （1）：62-70.

[10]张昕.走向公共物品和服务的可抉择供给体制——当代政府再造运动述评[J].中国人民大学学报，2005（5）：111-117.endprint