日本农业科研体制改革特点与启示

包月红，赵芝俊

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京　100081)

日本农业科研体制改革特点与启示

包月红，赵芝俊

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081)

摘要：中国农业科研体制改革已有30年之久，改革的难度越来越大，亟需寻找新的突破口。日本独立行政法人改革的部分做法和经验值得借鉴。通过梳理日本独立行政法人改革的内涵与特点，提出从加强改革的顶层设计、提高科研机构决策的独立自主性、提高科研资源利用效率、增强机构运行与考核的透明性、实行目标管理和完善考核制度等方面，对中国农业科研体制进行改革。

关键词：日本；独立行政法人；科技体制；农业科研

2015年是中国科技体制改革30周年，也是新一轮科技体制改革重新出发的起点。经过30年的改革与发展，农业科研在学科体系与人才培养、管理体制与运行机制、政府投入和企业参与等方面都取得了可喜进展，缓解了一些矛盾，但与此同时也暴露出一些深层次的问题。中国的科学研究要良性发展，体制、人才和经费是三要素，人才和经费问题已经得到较好的解决，但体制则亟需改革。农业科研体制存在根深蒂固的“层级制度”、重大科研项目向“官学两栖”者倾斜、农业科研资源主要集中在科研院所、农作物育种研究财政投入渠道过多、农业科研成果私有化取向等问题。当前农业科研领域缺少领军人才和优秀创新群体，过去的改革难以适应农业生产的变化，社会公益性和商业性科研活动依然混淆，科研投入仍然不足而竞争性项目投入比例偏大[1-4]。以上研究表明，农业科研体制改革还有很多问题需要突破，但难点还是在科研体制的改革。

1日本农业科研体制改革背景

进入20世纪末期，高度依赖进口的食品供给结构和不断萎缩的农业生产部门使日本农业发展面临极大压力，因此依靠科技进步提升农业生产能力成为日本政府的重要策略。但是从20世纪80年代开始，制度障碍与技术需求的矛盾越发激烈，对农业科研体制进行改革已经迫在眉睫。这一时期，新管理理论的发展推动了西方国家政治体制改革的进程，也为其他国家公共科研体制改革提供了经验参考。新管理理论在组织上实行决策和执行分离的制度安排，将政策执行部门从政府机构中分离出来，如英国的执行局(Agencies)、法国的独立行政机构(Independent Administrative Authorities)[5]；管理上则由投入管理和过程管理转向目标管理，增加执行机构运营的自主性和透明度[6-7]。

在新管理理论的指导下，日本从20世纪末开始，运用独立行政法制度人对政府下属的各类公共事业单位进行了较为彻底的制度改革。1996年，桥本内阁将独立行政法人制度改革作为行政改革内容之一提上日程。1999年7月，通过了独立行政法人通则法，对独立行政法人的基本框架、监督方法、职员身份等做了制度性规定。同年12月，日本国会通过了59部独立行政法人的相关法律，并确定了最初的57个独立行政法人。2001年4月，通过改革，57个不同领域的机构脱离原来的上级政府部门控制，形成独立行政法人结构，其中31个为各类研究机构。截至2014年4月，独立行政法人数量已经增加到98个，分属12个府省厅管辖[8-9]。农林水产省下属13个独立行政法人机构，7个行政类法人和6个研究型法人，其中研究型法人主要由原来农林水产省下的政府研究机构合并改革而来，如图1所示。这些研究机构承担着日本农业前沿技术的研发重任，是日本农业科技发展的支撑力量。

2独立行政法人改革的理论框架

2.1独立行政法人的内涵

根据通则法规定，独立行政法人是指“对关乎国民生活及社会经济稳定的公共服务及相关事务，国家自身不必要直接实施的，委托给民间主体实施恐有难以实施之虞，或为了高效、有效地实施(相关事务、事业)，而有必要让一个主体独占行使的，基于本法及个别法之规定设立的法人[8-9]”。实施独立法人改革之前的这些组织一部分属于政府机构，另一部分来自特殊法人机构，包括研究所、国立医院、国有企业以及国立大学等。独立行政法人的根本目标也是为了提升政府服务效率，提高管理成效[10]。

2.2独立行政法人制度基础

通则法和个别法是日本独立行政法人管理的制度基础。通则法主要分为总则、董事与职员、业务运营、财务、人事管理、杂项、惩罚机制和附则共8个部分，对独立行政法人的内涵、目标、组织构成[8]、运营管理、奖惩措施等多方面做了全面的规定。通则法规定了需要各独立行政法人共同遵守的共同规则，而个别法则是通则法的补充和具体化，它是以通则法为基础，结合每个法人特点制定的针对独立行政法人管理运营的专门法律。通则法保证了所有独立行政法人管理的一致性，个别法则保证不同类型法人管理的独立性、差异性和灵活性。

2.3独立行政法人功能与特征

根据独立行政法人通则法规定，独立行政法人主要完成具有以下特点的事务：为了公民生活与经济社会稳定，公共部门必须提供和完成，但又不适合或不必要直接由政府部门实施，而且社会私人部门不愿提供或无法提供[8]。公共部门很多事务需要具有专门知识的专门机构来完成，在机构设置时需要给予其一定的独立性和专业性才能保障其组织的功效；同样，有些组织设计是为了提高政府服务效率和管理成效，因此这类机构则需要在保持其公共服务职能的同时，强调企业化的组织运作[11]。独立行政法人具有公共服务效率与质量更高，运行过程透明公开，管理与运营的自主性强等特点。独立行政法人的身份地位随着改革的推进，刚开始的政府特性已经慢慢退去，而类似专业性、独立性和企业特质则逐渐增强。

资料来源：農林水産分野の研究機関(2015)。图1　日本国家级农业科研机构

2.4人事与资金管理制度

独立行政法人的首席行政长官和监事人选由上级主管部委直接指定，其身份为公务员，由大学、研究机构或政府部门的专业人员担任[8]。独立行政法人机构内的其他人员则主要由首席行政长官选择任用，但需向上级主管省报备。机构内的人员薪资水平主要根据该机构的经济状况，结合政府和私人机构的工资水平自行制定。工资方案需要提交上级主管省，并向社会公开。任命的行政长官和普通雇员的工资水平也可以根据其经济绩效评价结果决定。

独立行政法人的资金来源主要还是来自政府部门，但是相比改革之前，资金资源使用的灵活性大大提高。与改革之前相比，预算周期和使用周期更长；独立行政法人可以吸收来自社会私人部门的投资扩充资金来源。为了保证资金使用的公平性和合理性，独立行政法人需要采用企业记账规则，并且每年都需要接受上级主管大臣指定的第三方审计机构的审核。独立行政法人机构每年需要向社会公布经主管大臣审批同意后的财务报告。

2.5绩效评价与监督体系

绩效评价与监督体系是独立行政法人改革的重要内容，包含了评价主体、评价流程和监督机制等内容，如图2所示。主管省依据“中央省厅等改革有关方针”及通则法中有关规定，制定对所辖不同法人的评价方案与评价标准。通常评价主体包括日本内务省下的行政评价局和建立在各省下的评价委员会，监督机制主要由信息公开制度和公众监督构成。评价内容方面包括具体项目的评价和机构整体研究进度的评价。评价环节上，首先由各省下的评价委员会负责对独立行政法人提供的评价材料进行初步审查，而后内务省下的行政评价局再次审查前者审查后提交的审查评估报告。独立行政法人评价分为年度评价和中期目标评价，两种评价通常均采用相似的评价基准。

资料来源：劉宗德，2010年。图2　独立行政法人绩效评价与监督流程

每个计划期结束(通常为5年)，会根据各项目和独立行政法人的各项评估结果，对其进行整体评价[12]。主管大臣根据评估报告判断项目的完成情况，决定项目是否继续；评估组织设置的合理性，决定机构的整改和废立。在评估过程中，独立行政法人机构需要向社会公众公布研究报告和财务报告两份文件。通过信息公开，可以使该机构在政府和评估机构之外受到更广泛的社会监督，保证机构报告的真实与透明，更好地约束法人机构的行为。

3日本农业科研机构独立行政法人改革

3.1农业科研体制的政府管理与协调机构

农林水产省和下属的农林水产研究理事会(The Agriculture，Forestry and Fisheries Research Council，AFFRC)与秘书处是农业科研机构的主要政府管理与协调机构。农林水产研究理事会是建立在农林水产省之下的特殊机构，主要由7人组成的理事会和下属秘书处构成。理事会成员从具有丰富研究经验的专业人员中选拔，或者从农林水产省的员工中任命，结构上保持了不同学科的搭配和部门的交叉。

理事会具体的管理工作主要由下属秘书处负责实施。根据职能，秘书处下设9个不同的部门，包括研究顾问、行政部、研究政策与计划部、研究促进部、国际合作部、筑波办公室、指导与研发部、高级项目办公室、科技公关指导部。通过理事会和秘书处的中介作用，农林水产省可以保持对研究类独立行政法人机构管理的专业性，避免直接干预和盲目指导，同时也可以通过理事会和秘书处的信息汇集和传递功能，及时了解各研究机构的研究进展，掌握科技发展前沿。

3.2农业科研机构的调整

农林水产省下属的独立行政法人机构数量经历了先增后减的改革历程。从2001年4月正式实施独立行政法人改革开始，农林水产省作为改革的重点，有17个机构变成独立行政法人，占各行业改革机构总数的29.8%是所有省中最多的一个。2003年10月又新增了农畜产业振兴机构、农业者年金基金、农林渔业信用基金和绿资源机构4个，总数达到了21个。在随后的几年中，通过合并对法人数量进行了缩减，其中包括撤销农业者大学、绿资源机构2个独立行政法人，将农林水产消费技术研究中心、饲料检查所、农药检查所等8个法人合并成3个新的独立法人机构，形成了今天的13个独立法人机构。

3.3机构职能定位

日本独立行政法人改革的一个显著特点就是各科研机构在职能上实现明确分工和互补，避免重复设置。如表1所示，国家农业与食品研究组织、日本林业综合研究所和国立渔业研究所是三个最大的综合性研究机构，在日本下设多个分支机构，研究人员规模也最大。另外三个研究机构更偏向于专业研究，相对成立时间也较晚，但大部分处于技术研究的前沿领域。

表1　日本农业研究机构及职能

3.4人事与薪酬

日本非特定法人的农业科研机构的人事分为政府任命和机构聘用两部分，见表2。理事长、理事和监事主要由政府部门指定任命，其他普通职员则由理事长和理事招聘。根据机构的规模不同，通常每个机构至少有2名理事和2名监事，规模较大的机构由于存在分支机构，理事的数量也较多，但监事名额基本不变。随着机构的合并和经费的缩减，职员数总体也呈下降趋势，但降幅较小，2014年各机构的职员总数相比2003年较少了234人。下降幅度最大的是国家农业与食品研究组织，减少了412人，其他机构实际人数相比2003年还略有上升，但2008年以来总体一直保持下降趋势。

农业科研机构普通职员的薪酬分为两类，一类是事务—技术类职员，另一类是研究人员，见表3。2013年，事务—技术职员的平均年薪是6135千日元，而研究人员的年薪为8276千日元，高于事务—技术职员34.9%。理事长的年薪平均为14447千日元，普通理事为12796千日元，而监事则为10958千日元，均高于普通研究人员的平均薪酬。科研机构的普通职员均不是公务员身份，但是薪酬水平参照公务员工资水平，两者基本持平[8]。

3.5经费投入

日本的独立行政法人经费主要由政府在法定预算范围内核发。日本的研发支出强度一直在世界保持前列，自1998年以来一直保持在3%以上，2008年达到最高的3.47%，高于美国等主要发达国家。日本政府实施独立行政法人的目的之一就是缩减财政支出。按照要求，独立行政法人机构每年缩减1%左右的财政支持资金。农林水产省下属的独立行政法人考核制度的第一项就是“经费削减”。通过比较2008—2012年的经费收支发现，6大研究机构的政府运营补助金、预算收入和决算支出都有明显下降。相对于2008年，三项收支分别下降了12.7%、27.9%和28.6%。

表2　农业科研机构人员构成概况　单位：人

注：每年的时间均为当年的1月1日数据；2003年的数据都是合并之前机构职员的加总数据。

数据来源：本文数据均来自独立行政法人評価年報(2013年)。

表3　农业科研机构人员薪酬情况(2013年)

注：表中人数为薪酬统计人数，而非机构全部人数。

4日本农业科研体制的改革特点

4.1管理体系的制度化

日本农业科研体制主要依靠法律制度管理机构的运营活动。《食品、农业和农村基本计划》是日本政府指导农业发展的主要政策性文件，每5年修订一次，规划未来10年农业的基本发展方向。农业科研机构的研究计划首先需要遵循该计划的指导方向，在具体运营过程中，独立行政法人根据通则法和个别法依法开展日常管理工作，减少行政命令干预，避免人为管理的局限性。同时，一些比较特殊的机构还会根据实际情况单独立法，例如《国立大学特殊法人法》。完善的制度法律体系保证了不同类型特点的法人机构都能有法可依，依法有序运行。

4.2运营管理的去行政化和自主化

为了保证机构运行的独立自主性，日本政府对独立行政法人机构实行了坚决的去行政化改革。2006年，具有公务员身份的特定法人机构由56个缩减为11个，并于2007年进一步缩减到8个，所有农业研究机构全部实现非公务员化，见图3。改革之后，政府仅提出研究目标、提供资助和考核，不再负责单位内部的具体运营管理工作。机构自身享有除了首席行政长官和审计员之外完全的人事权和法律规定之外的资金支配使用权，机构主要责任人也由首席全权代表，权责关系进一步明晰。

图3　日本独立行政法人数量变化与非公务员化

4.3部门合作与资源共享

独立行政法人机构主要从内部协调和外部合作两方面加强合作。一方面专门设置有研究协调员，负责研究机构内部的协调沟通问题。另一方面，加强“产学官”的合作研究。例如NIAS在过去的第三个中期计划中，和国内外不同机构和不同领域的合作项目达到了132项。这些措施可以节约研究机构的科研资源，提升基础研究水平；另一方面也可以鼓励私人研究，促进技术转化与运用。此外，大学、私人企业等也可以通过申请，免费使用独立行政法人机构的设施设备，开展科学研究活动，提高科研设施的利用率。

4.4机构运行与评估透明化

日本独立法人研究机构实行严格的公开制度，几乎所有机构运营活动都公开接受社会和政府的监督，保证法人机构运行的透明化。独立行政法人主要公布法定公布内容、内务省要求公开的补充内容和主要运营活动三大部分。独立行政法人改革的另一个重要举措就是引进第三方评估机制，保证公开信息的真实可靠性。由于采用不同于行政机关的企业会计制度，独立行政法人机构资金的支配和使用更加灵活[13]。为了保证财务的透明，每年年终需要接受由主管部委指定的财务审计机构的审计，财务报表经主管部委认可后向社会公开，接受社会监督[14]。由于财务制度的自由与透明，独立行政法人机构更易于从社会私人部门吸纳资金。

4.5整体改革和持续推进

改革是一个循序渐进的过程，从1997年12月提出独立行政法人制度开始，截至2013年12月，日本政府对该制度进行了23次修正，出台了大量的补充性规定与文件。2001年首先纳入独立行政法人改革的单位只有57个，到2006年之后稳定在100个左右，随着时间推移改革逐步推进。即便如此，独立行政法人改革还远未结束。日本政府仍然在寻求减少独立行政法人数量，实行同类合并，减少重复建设和资源浪费，从而节约财政资源，缓解国内紧张的财政状况[8]。

5对中国农业科研体制改革的启示

5.1做好改革制度的顶层设计

顶层设计一直是各项改革强调的重点，也是实施的难点。目前科技体制改革的总体框架设计还不明确，出台的政策大多以宏观指导为主，缺乏具体实施细则和严格的法律规定。借鉴日本独立行政法人改革经验，首先应从制度层面进行较为详细的顶层设计，建立细致的法律法规来规定机构的功能、职责范围、机构与人员设置等，用法律来管理和规范这些机构的运行。通过法律法规明文规定的形式，统一机构改革的具体流程和改革内容，便于统一管理和监督。

5.2给予研究机构更大的独立自主权

应加强改革力度，进一步扩大农业科研单位的自主性，提高科技人员积极性。目前，大部分农业科研机构要实现“开放、流动、竞争、协作”的运行机制还需要突破很多障碍。日本独立行政法人改革的一个最重要的特点是给予科研机构独立法人地位，形成与首席负责制相吻合的法律地位，保障了机构运营、人事、财务等活动的独立自主性。因此，扩大科研机构的独立自主权还需要政府部门坚定改革的决心。

5.3加强科研资源整合，提高科研资源利用率

近年来，中国加大了农业科研的资金投入，人才资源也越来越充足，但是由政府投入的公共科研资源利用效率还有待提高。日本农业科研机构通过产学研合作、向社会开放实验设施、利用科研资源进行科普教育、取消科研人员公务员身份，实行聘用制等做法值得中国学习和借鉴[15]。要减少和避免不同研究机构的科研设施重复建设与购买，加强人员之间的有效协作，消除因科研机构、资源与人才区域分布不均衡导致的区域科技供求失衡。

5.4提高组织运营与评估的透明度

科研机构公开制度缺乏是影响农业科研机构运行与评估透明度的重要因素。日本独立行政法人通则法明确规定，中期评估和期末评估都需要至少两次向社会公布评估结果。而中国则主要以建议为主，尚未建立强制公开和社会监督制度。在科研机构运营方面，更没有相关规定要求研究机构向社会公布研究计划、薪酬、财务状况等运营信息，社会也就无从监督。因此，农业科研机构还有待建立科研公开制度，保证科研机构运行与评估的公开透明，进一步规范科研机构行为，提高机构运行效率。

5.5实施目标管理，完善考核制度

日本独立法人制度的改革，重要创新之一就在于目标管理和制度考核的结合运用。日本独立行政法人的目标管理由内务省和主管大臣等上级管理部门制定的宏观农业发展计划、中期研究目标，以及各独立行政法人机构内部制定的初级目标3部分组成。在每个目标阶段，对每个机构、主管部门都制定了相应的考核办法，通过具体的指标体系进行量化考核，确保考核的科学性和有效性。相比之下，中国目标管理体系尚未建立，科研评价过于简单和单一，论文数量和专利产出所占的比重过大，科研成果重数量不重质量，重产出不重应用，评估结果和实际效果差距较大[16]。因此，探索和实施适用于中国科研事业的目标管理模式，完善考核制度，对提升农业科研管理水平具有重要意义。

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(责任编辑沈蓉)

The Enlightenment of the Institutional Reform of Japanese Agricultural R&D System

Bao Yuehong，Zhao Zhijun

(Institute of Agricultural Economics and Development，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract：The agricultural R&D system reform in China has been 30 years.The reform is becoming more and more difficult and necessary to find a new way out.Japan has accumulated some successful experience from the Incorporated Administrative Agency(IAA)reform which will be a good reference.Accordingly，by sorting out Japan’s experience and achievements of IAA reform，we propose reforming the agricultural R&D system in China by strengthening the top design of reform，improving decision-making independence of R&D institutions and the efficiency of resource use，enforcing the transparency of institutional operation and assessment，implementing objective management and perfecting the evaluation system.

Key words:Japan；Incorporated Administrative Agency；Institution of scientific and technological system；Agricultural R&D

基金项目：国家自然科学基金重点项目群项目“现代农业科技发展创新体系研究”(71333006)，中国农业科学院科技创新工程(ASTIP-IAED-2015-05)。

收稿日期：2015-10-20

作者简介：包月红(1988-)，男，江苏连云港人，中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生；研究方向：农业技术经济评价。

中图分类号:F320

文献标识码:A