中国知识产权政策的演进及协同运行机制研究

杨　晨，王杰玉

(1.“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏　南京　211100;2.河海大学知识产权研究所，江苏　南京　211100)

中国知识产权政策的演进及协同运行机制研究

杨晨1，2，王杰玉2

(1.“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏南京211100;2.河海大学知识产权研究所，江苏南京211100)

摘要：本文以中国知识产权政策体系为研究对象，运用内容分析法，对知识产权政策体系演变及特征进行了分析，并得出知识产权政策制定主体范围不断扩大，政策体系的目标由激励创造及保护向促进知识产权与产业发展深度融合转变等结论。深层次解析政策文本内容发现，现有政策体系存在政策主体、政策目标、政策措施等不协同，使得知识产权支撑产业经济发展的政策效能消减。以此为基础，本文以协同学为指导，构建知识产权政策协同运行机制，以期推进知识产权政策与产业经济发展的深度融合。

关键词：知识产权政策；政策协同；协同运行机制

知识产权政策作为国家主动干预知识产权事务看得见的手，是政府通过制度配置和政策安排对知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制的各种相关政策总和[1-2]，具体形式包含各级政府及其职能部门为实现政策目标而制定的战略、条例、办法、实施意见、通知等。2008年国家知识产权战略纲要实施以来，中国已投入大量公共财政税收、公共服务等政策资源，铸就知识产权大国，知识产权申请和授权数量激增，但知识产权运用效益及其对经济增长的贡献率确未达到预期。例如，知识产权密集型产业对GDP的贡献率为27%，远低于美国、欧盟等发达国家的40%水平[3]。2014年国务院办公厅出台《深入实施国家知识产权战略行动计划(2014—2020年)》，明确提出加强知识产权强国建设，在此诉求下亟需调适现行知识产权政策体系，尤其是促进知识产权政策体系与经济发展“新常态”的合拍，使得知识产权政策体系有效支撑产业经济转型升级，已成为学界关注的战略性议题。论及知识产权政策体系的已有研究成果，其主要讨论知识产权政策的创新激励作用研究[4-5]，或以定量方法评估知识产权政策绩效[6-7]，或定性分析发达国家知识产权政策经验与借鉴[8-9]；表明已有文献研究主要聚焦于定量分析政策绩效、发掘绩效不高的问题及原因等。而对知识产权政策文本中目标设置、政策措施匹配是否合理、协同、有效等研究鲜见，尤其是有关知识产权政策与产业发展政策、金融支持政策相融合或协同的跨界探究文献鲜有。本文试图以中国知识产权政策体系为研究对象，把脉2008年国家知识产权战略纲要实施以来，国务院及各部委颁布的120项专利政策文本的内容与形式、演进特征和发展趋势，着力于发掘及诊断现行知识产权政策文本中不协同现状，以此为基础，探寻知识产权政策协同运行机制，以求为实现产业转型升级、建设知识产权强国的知识产权政策体系谋划提供理论依据和实践指南。

1知识产权政策体系的演进及特征

本文以内容分析法为指导，按照政策样本选择—制定政策样本分析框架—政策编码分析—政策频数统计的步骤[10]，定量分析知识产权政策文本，探寻中国知识产权政策的演进及特征，并在政策文本解读编码的基础上分析政策内容中的不协同现状，为下文研究做基础。

1.1知识产权政策的样本选择

本文以2009—2014年国家层面的知识产权政策为研究对象，政策标题或内容以“知识产权”为关键字，搜索北大法律信息网、国务院及各职能部门门户网站，共搜集120项政策文本，按照发布时间顺序对政策进行编号，见表1。

表1　 中国知识产权政策文本一览表

1.2政策分析框架构建

本文从政策基本结构和要素着手，以政策主体、政策目标、政策工具三个维度进行了政策文本的编码及频数统计分析，客观地梳理及凝练了2008年知识产权战略纲要深入实施以来知识产权政策的演变特征。

(1)政策主体维度。政策主体是指参与或影响政策制定-执行-评估的组织、团体或个人[11]。对知识产权政策主体维度的分析，主要是对政策参与部门个数以及性质进行分析。按照参与部门的多少，可以将知识产权政策划分为单部门政策和多部门联合发文政策，其中多部门联合发文政策涉及到多元政策主体政策制定、执行以及评估中协同性。

(2)政策目标维度。知识产权政策目标是指政府为发挥专利对企业市场竞争力提升和产业转型升级作用所配置的政策诱导点，其影响知识产权政策对产业经济贡献的效果。盛亚将知识产权政策目标划分为知识产权创造、运用、保护及创新[12]。本文将围绕产业创新全链条，将知识产权政策目标划分为创意布局与研发设计、专利确权、专利法律保护、专利战略化运用、知识产权服务建设、知识产权人才培养等政策目标。

(3)政策措施维度。政策目标实现源自政策措施的适宜配置，且政策工具的选择及协同运用对政策体系的协同效果具有重要影响。学者对政策措施划分有不同维度，其中柯武刚认为政府措施主要有资金支持、平台建设；肖文清认为政府可以运用政策制定、防范控制、监管维护等政策手段；彭纪生将政策措施划分为行政措施、金融外汇措施、财税措施、人事措施及其他措施[13]。本文将政策措施划分为供给型措施，主要包括财政税收及项目扶持等配置资金政策措施、人才培养措施以及服务供给措施等；需求型政策措施包含政府采购、市场知识产权保护措施、对外贸易知识产权预警分析；环境型政策措施包含行政措施、金融措施、法律制度完善等措施，使得政策目标与政策措施相互融合，保证政策作用效果的实现。

1.3政策文本编码及统计分析

(1)政策制定主体的范围扩大。解析120项专利政策文本发现，中国知识产权政策制定主体以单部门政策制定主体为主，占比82%(98项)；多部门联合发文政策占比较少(22项)。深层分析获悉，多部门联合发文涉及的制定主体有知识产权局、财税部门、科技部等部门，多是知识产权部门与掌握国家财政资源部门的财政、税务等部门的联合发文，进行专利资助奖励、试点示范工程等项目扶持政策，反映知识产权为了建设专利大国，促进企事业单位专利的“创量创质”，主要采取了资助扶持型的政策工具。比对之下可知，知识产权主管部门与主管产业经济发展的发改委、经信委、商务部等部门的联合发文占比较小，表明专利主管部门对接产业经济发展诉求制定的支撑产业转型升级的融合政策偏少。

(2)政策目标的导向转变。中国与发达国家的差距主要在于技术能力、创新能力的差距，实质表现在自主专利数量与质量的差距[10]。2012年前中国专利政策文本以激励创新主体的技术研发成果专利化保护为价值取向，以资助专利申请、引导性项目等扶持政策推进业界专利创造数量倍增，一跃成为专利大国，但却大而不强。伴随着知识产权强国建设战略定位的确立，近年来中国专利政策着力点从专利数量速度转向运用及效益，强调专利政策与产业经济发展的深度融合，施行专利信息导航产业发展、专利战略化运用提升产业链竞争力等政策措施，旨在发挥专利政策对产业经济发展的效能由“水中月”成为“顶梁柱”。

(3)政策工具的配置多样。通过数据统计分析可知，中国知识产权政策以供给型政策和需求型政策措施为主，且供给型政策措施中以财政税收优惠政策以及政府项目扶持政策为主，占供给型政策的58%；而需求型政策则以加强市场端知识产权行政保护政策为主，占需求型政策的78%，而政府采购以及对外贸易知识产权市场监管服务政策较少；环境型政策措施则以政府行政发文为主，占比71%，而知识产权金融措施以及知识产权成果转移转化法律机制等措施鲜见。上例数据说明中国专利引导性政策侧重于财政资金、税收优惠、项目推进等拉动措施的配置，缺乏金融手段、政府采购、对外贸易服务等政策措施配置。

探析中国现有知识产权政策文本获悉，随着2008年国家知识产权战略纲要及其战略推进计划的颁布实施，中国知识产权政策功能由20世纪初的“逼我所用”逐渐向“为我所用”“为他所用”转型，但是知识产权政策逐步与产业政策、科技政策、金融政策和贸易政策等部门协同联动过渡中，尚存政策制定的主体、目标和措施等协同缺失，乃至未能有效发挥专利政策体系效能等问题。

2知识产权政策体系协同失灵分析

中国知识产权数量大幅度提升，专利保护力度明显增强；知识产权存量增多但结构不优、质量不高，缺失能掌控产业链的核心技术专利，以致专利创造数量对经济增长的贡献仅是“水中月、镜中花”的效能。深层次解析知识产权政策文本的功能发现，还存有政策制定主体、政策目标、政策措施等不协同的问题。

2.1政策制定主体协同失灵

政策主体协同失灵是指政策主体之间缺乏部门协同运行机制，在政策制定与执行中存有政策制定主体互动失灵，尤其是知识产权部门与产业经济主管部门在政策制定与执行中协同较少。

当前，横向政策制定主体跨部门协同机制实现主要通过建立协调小组工作机制以及联合发文机制，如成立由知识产权局、政府办公厅、发改委、经信委、财政厅、商务厅、国资委、工商部门等32个部门的知识产权联席会议工作小组。但是在实践中，一方面各部门缺乏协同解决问题的总体战略，在职能分工方面存在各自为战的乱象，信息资源、行政资源等难以共享，造成决策碎片化，难以形成政策合力，导致横向跨部门协同失灵；另一方面跨部门协同缺乏制度化、规范化的约束，缺乏各部门职能考核，这种笼统的、缺乏制度规范的职责分工不能得到落实，在知识产权政策制定和执行过程中的结果难以追究责任；最后，政策制定主体缘于政策目标定位的不同，引致部门之间协同松散，如多年来中国知识产权政策的目标定位于激励引导创新主体提升专利创造和保护等能力，于是，知识产权主管部门主动关联财政、税务等部门颁布施行促进专利创造的资金资助和税收优惠政策，以及联动商务、工商和司法等部门出台强化专利保护及侵权打击等政策文本较多；相应地知识产权主管部门对接发改委、经信委和金融办等产业发展诉求出台的政策文件稀少。例如，相关产业发展规划中既未见到知识产权主管部门职能分工的目标使命，也未见到以知识产权体系建设促进产业发展的政策资源配置，更未见到以专利政策体系支撑产业链布局和创新链良性循环的政策链方略。

2.2政策目标协同失灵

政策目标协同失灵主要体现在两个方面，一是在政策制定中知识产权主管部门未能对接产业创新全链条对知识产权诉求进行知识产权目标以及措施布局，带来政策制定中政策目标不协同，导致知识产权政策运行效能衰减。

分析政策文本可知，现有专利政策与产业政策结合点主要聚焦在专利数量创造与专利行政和司法保护等政策诱导点，而缺乏产业专利布局、产业专利多元化运用、产业全链条专利信息服务等政策诱导点布局和政策资源配置。亦即现有专利政策与产业政策融合的着力点聚焦于产业链的创意研发前端，但在产业链中后端的产业化投融资模式、推向市场的营销策划等环节缺失专利融入政策目标和政策措施的配置。例如，具有专利密集型属性的战略性新兴产业，其本该依仗专利创造占据市场先机、依赖专利运用运营确立市场优势、依靠专利保护机制维护市场地位和依循专利管理规范化标准提高竞争市场的潜能，但解析《关于加强战略性新兴产业知识产权工作意见》政策文本发现，多是配置专利创造的激励措施和专利保护的政策手段，未见以专利导航护航该产业发展的战略布局，也未见以专利运用运营等政策激励机制配置推进或培育该产业发展的政策工具。

政策目标不协同还表现在知识产权部门与产业经济部门在政策制定中各自为战，未能把脉不同产业发展的内在规律，进而未能准确地识别相关产业发展对专利政策的本质诉求，引致专利政策供给与产业需求存在缺口。如电子信息产业具有需求弹性大、市场个性化需求强和潜在竞争者多等市场结构特点，进入壁垒较低以及技术互补性强等技术创新特征[14]，其需要引导专利创造主体关注专利数量积累以及质量提升，更重要配置专利信息利用以及专利战略化运营和专利联盟等政策诱导点，以期通过知识产权运营整合产业链资源。但现行知识产权政策并未对接电子信息产业技术创新的特殊诉求配置契合专利政策举措，依旧是配置普适性专利创造及保护等政策措施。

2.3政策措施协同失灵

政策措施协同失灵主要体现在两个方面，一是现有政策多是运用立项扶持、税收减免以及公共平台建设等政府有形之手为主导工具，直接奖励或者补贴产业创新运用等，未发挥市场机制有效作用，运用政府资源撬动金融以及市场等资源以致市场主体的自主创新动力主要依赖于政府外生性政策利益的驱动，而未形成内生性的自主创新驱动力。二是在政策执行中由于不同部门缘于各自利益的考量，对某一问题解决所采取具体措施和手段上的相互冲突。虽然国家知识产权局曾与财政部联合出台了《加强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展》，旨在为企业提供质押融资利息补贴、对银行给以风险补贴等政策扶持工具，来推进专利无形资产的市场价值实现。然而，在该政策执行中，对企业技术创新成果法权化研发投入的会计入账问题国家层面未能解决，引发专利质押融资价值难以精准评估的制约，以及银行、担保等金融机构出于谨慎原则和降低风险考虑，设有较多的门槛和给予专利价值评估值过低等多种局限，尤其是要求企业资产流动比率、速动比率以及主营业务收入的要求，对贷款的用途和还款期限做了严格限制[15]，使得省级知识产权主管部门、财政税收部门对促进企业质押融资的激励资助政策措施尚未能形成正向效能；且因质押资产的精准评估办法缺失，引致该项激励政策工具的效能衰减。

2.4政策考核不协同

政策考核不协同主要表现在政策制定中缺乏对各职能部门明确的分工与考核，尚未明确主管部门以及配合部门等各自工作职责，进而使得政策主体-目标-措施等方面出现不协同；另一方面表现在各部门制定与实施的绩效尚未采用统一的评估标准，进而使得部门政策执行中偏离预设的总目标。

例如，2008年国务院的《国家知识产权战略纲要》提出“掌握核心专利技术，支撑中国高技术产业和新兴产业发展”等显性政策目标，其在各级政府贯彻执行政策的进程中被泛化为以“专利创量”评价政绩的指标，相应地专利申请资助、专利大户奖励等政策手段成为驱动创新主体主要工具，引发了业界“重专利创造轻专利运用”政策效能偏差。中国专利政策体系中显性目标与隐性目标匹配中的冲突或偏差，虽对专利大国建设的贡献显著，但却阻碍专利强国目标建设的实现。尤其是阻碍业界技术创新内在驱动力的形成或更加依赖外生政策利益驱动企业技术创新，使得高校院所“闲置专利”存量上升。进而，使得专利政策在中国产业转型升级中仅有“水中月、镜中花”的作用，而无“顶梁柱”的功效。

3知识产权政策协同运行机制构建

由于知识产权政策制定主体间利益博弈、协同组织机构不健全、信息不对称等因素，引致政策制定和政策执行的不协同障碍。据此，要提升知识产权政策有效性，不仅亟需在认知政策外部环境基础上明确知识产权政策战略目标，而且要构建知识产权政策协同的实现机制，即知识产权政策协同运行机制。

3.1分析知识产权政策外部环境

知识产权政策能否有效运行的关键是看政策是否适应外部环境变化，据此分析知识产权政策外部运行环境是知识产权政策协同起点。

当前，在国家创新驱动发展战略背景下，知识产权作为经济发展的重要生产要素和财富源泉，成为企业技术创新的动力及其市场竞争优势的集中表现，成为产业发展转型的基本保障，并且日益成为国家或地区经济发展的战略性资源，成为建设国家创新能力的重要支撑和掌握发展主动权的关键，据此，知识产权工作系统提出强国强省的建设目标，以期实现对创新型国家建设的支撑。

建设知识产权强国-强省建设目标，要求知识产权政策的实施提高对产业经济发展的贡献度，这就要求知识产权政策对接产业发展诉求，协同创新、金融、服务等形成协同政策，形成产业链、创新链、金融链、服务链的咬合联动。据此，要求现行知识产权政策与产业政策、科技政策、金融政策、服务政策协同联动，才能实现知识产权政策产业经济转型升级的政策效能。

3.2确定知识产权政策战略目标，评估政策协同运行状况

知识产权战略目标是知识产权系列政策所要达到的结果或完成的任务。协同视角下知识产权战略目标实现不再是自系统专利数量增长，而是政策系统的有序、整体功能效应的协同目标，即要求知识产权对产业经济贡献率提升。对知识产权政策体系运行状况的评估也包含两个方面，一是现行政策系统运行对技术创新、产业经济增长等绩效评估，二是通过对政策实施结果的反馈与强目标进行比对，对政策的运行是否处于预期状态进行评估。

3.3建立协同机制促进知识产权政策协同，实现知识产权政策有效性提升

政策协同运行机制是政策主体对政策自身运行状况以及政策所处环境变化等认知下，为提高政策实施效率，实现政策体系有序、稳定以及整体协同效应的有目的的行为过程。因此，在上文准确认知政策协同运行的失灵因素基础上，采取针对性的措施促进政策协同，才能突破政策协同失灵的制约，进而取得政策协同效果。针对知识产权政策运行中存在主体-目标-措施-评估等协同失灵，提出四大核心机制以满足知识产权政策协同条件，进而实现政策有效性提升。

(1)构建协同组织机制以促进政策主体协同。良好的协同组织架构可以加强部门之间信息互通，把脉各部门的利益诉求，以此促进政策制定主体协同。跨系统政策设计的要求与目前政府严格的科层建制有不可调和的矛盾，尤其知识产权局跨部门协同的效力较低，即使现在各级部门都建立知识产权工作领导小组等协同组织，但是该组织机构因无固定编制、无办公用房、无经费来源的“三无”现象存在，致使跨系统合作流于形式，故须加强组织建设。

鉴于现行专利协同组织机构流于形式，建议可在产业、金融等部门建立常设性、权威性的专利管理职能部门，加强与产业、金融等职能部门协作，及时对接产业诉求配置专利资源，使专利工作融入产业部门的工作计划、相关政策和工作环节之中，促进专利管理部门和产业经济发展部门的有效协作；加强跨部门协作绩效问责机制，“倒逼”跨部门协同制定和实施政策的积极性和高效性，以此促进政策制定主体协同，实现“1+1>2”的政策效能。

(2)构建协同决策机制以促进政策制定协同。知识产权政策要想支撑产业经济转型升级，则其政策制定要主动融入产业经济发展政策诉求中。但是在政策制定环节，由于知识产权部门与产业经济部门职能活动具有路径依赖性，致使各部门职能活动固化，很难形成“合一”思维进行政策决策；同时由于各部门之间利益矛盾，使得不同部门政策在规划和制定的初始阶段就陷入原发性的冲突。因此建立防止利益冲突的协同决策机制是保证政策协同的基础，从而提升政策有效性。

协同决策机制是各部门之间有共同的战略目标导向，以此为指导，优化本系统内的政策制定及实施，制定符合课题利益诉求的对策。一是要求知识产权部门与产业经济部门协同互动，认知不同产业、不同发展阶段由于产业创新形态、市场结构等变化，对知识产权创造、运用、保护等配置不同的目标诉求，并在政策资源配置上考虑不同领域的相互关系，这样既可以防止因利益矛盾而引发的政策冲突，也保证了各类政策的作用目标一致。二是要求金融部门、财税部门、教育部门制定相应配套措施时统筹考虑政策的各种相关要素，避免各部门之间因目标冲突带来政策效力的锐减。实践中可以通过集中交流平台以及专家小组建立沟通渠道，或者通过人事管理手段，如人员录用、流动、内部调换等方式，获得跨系统职能部门人才，主持和参与融入政策制定。

(3)构建协同资源机制以促进政策执行协同。在政策执行环节中，科学高效的政策资源配置可以均衡激励产业技术研发的“专利权”和产业商业化的“市场权”，以此将创新主体政策驱动转变为内在动力。鉴于现行专利政策资源多以政府资金资助形式配置在创新研发端，形成政策客体追逐政策利益进行产业技术创新活动，建议运用政府资源撬动社会服务机构、金融机构等参与专利许可转让、专利资本运营以及专利标准化建设等，或是采用后端政府采购、产品出口风险预警分析等公共服务、专利产品市场端强知识产权保护等政策措施，以期通过专利市场价值实现激励产业、企业创新主体对专利布局、专利质量和专利价值的追求，以激励产业创新价值链良性循环。

(4)构建协同评价机制以促进政策评估协同。政策协同整体功能发挥是通过各职能部门政策的最优组合，虽然各部门政策功能和特征各有侧重，如产业部门主要是实现专利支撑产业创新链循环，教育科技部门是培养专利信息利用人才、科技创新人才等，但是知识产权支撑产业经济发展整体功能发挥依赖于各个部门职责整合，任何一个子系统衰减都会影响整体功能的发挥，因此需要各部门建立协同评价机制，作为政策运行有效性的监控手段，及为知识产权管理部门与产业经济部门等协同部门对政策制定与实施的评估制定一个完整的、统一的评价标准，保证各部门政策运行不会偏离总体目标；还要评价政策在本领域中的运行绩效，并能显示其与其他政策相互协同和相互作用的运行绩效；建立绩效问责机制(对跨部门绩效评估和评估结果加以问责)，不断提升跨部门协同联动、合作提效的积极性和主动性。

4结语

本文在120项知识产权政策演变分析基础上，深层次发掘了政策文本中政策制定主体、政策目标、政策措施以及政策评价中的不协同问题，提出构建专利政策协同运行机制的设计思路，其既有助于政府正确认知现行知识产权政策体系效能不高的症结所在，也能对中国专利政策体系创新、调适和跟进提供理论借鉴。

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(责任编辑沈蓉)

Research on the Evolution of China’s Intellectual Property Policy and the Mechanism of Cooperative Operation

Yang Chen1,2,Wang Jieyu2

(1.Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization,Nanjing 211100,China;2.Institute of Intellectual Property,Hohai University,Nanjing 211100,China)

Abstract：This paper applied content analysis method to analyze evolution characteristics of China’s intellectual property policy system.Studies have shown that policy-makers gradually increased,and the goal of policy transformed from encouraging creation and protection to promoting integration of the intellectual property and the industry development.Further analysis of policy content finds some issues as follows：the policy makers,objectives and measures lack of coordination.Finally,it constructs the cooperative mechanism of policy，aiming to promote the depth of intellectual property policy and industrial economy.

Key words:Intellectual property policy；Policy coordination;Mechanism of cooperative operation

基金项目：国家知识产权局软科学研究项目“产业异质性诉求视角下区域知识产权管理的政策协同研究”(SS15-A-06)。

收稿日期：2015-09-25

作者简介：杨晨(1957-)，女，江苏南京人，河海大学教授，博士生导师；研究方向：技术创新与知识产权管理。

中图分类号:F204

文献标识码:A