地方政府性债务、财政风险与土地出让

亓寿伟　毛　晖　薛　真（中南财经政法大学，武汉430073）



地方政府性债务、财政风险与土地出让

亓寿伟毛晖薛真
（中南财经政法大学，武汉430073）

内容提要：本文通过对2010年—2013年的省际面板数据进行实证研究，来考察财政风险、地方政府性债务对土地出让行为的影响。实证结果表明，地方政府性债务、财政风险与土地出让之间存在长期均衡关系。财政风险分为债务风险和非债务财政风险两类，两者都显著影响地方政府土地出让行为，但债务风险的影响程度更大。另外，在中西部地区，债务风险对土地出让的影响大于东部，而非债务风险对土地出让的影响，东中西地区的差异不大。

关键词：地方政府性债务债务风险非债务风险土地出让

一、引言及文献综述

近年来，地方政府性债务问题日益凸显，而土地出让成为地方政府获得收入以应对债务风险的重要方式。自2002年以来，土地出让收入占地方财政收入的比重呈现提升趋势，2002年-2013年的《国土资源年鉴》显示，这一时期土地出让收入年均增速达45%，部分年份增速在60%以上。而在一些地区，土地出让收入占地方财政收入的比重甚至高达72%。依靠土地出让获取收入，成为地方政府维持财政收支平衡的重要路径。

关于地方政府土地出让行为的影响因素，多数学者基于财政竞争角度予以分析，认为地方政府出让土地，主要是为了招商引资或出于地区财政竞争需要（王贤斌，张莉，徐现祥，2014；陆效平，孙伟，2008；卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰，2011）。也有研究从地方税收竞争与非税收竞争视角展开，认为地方政府为了扩大财政收入而进行土地出让，以获取直接或间接财政收益（沈坤荣，付文林，2006；童锦治，2013）。还有研究是从晋升激励视角考察，认为政府官员的晋升竞争推动了地方政府的土地出让（王小斌，邵燕斐，2011；刘学友，卢新海，2012）。本文从地方债务视角出发，引入财政风险分析工具，将财政竞争延伸到政府防范财政风险动机，来考察政府土地出让行为。

也有学者从地方政府性债务与财政风险角度，研究土地出让行为。陈志勇等（2015）探讨了地方政府性债务的期限错配风险，认为目前地方政府性债务期限以中短期为主，但资金投向回收期限较长的项目，致使债务融资与偿还高度依赖土地收入，从而加大地方财政风险。而地方政府高度依赖土地出让收入偿债，使得土地财政风险与地方债务风险交织在一起，增加了地方政府债务风险控制的难度（魏加宁，2010）。本文将对地方政府性债务、财政风险及土地出让结合起来，探讨三者之间的相互关系。

部分学者从地方政府自身角度分析土地出让行为。梁文斌、韩文博（2011）从地方区域竞争与经济发展关系展开研究，认为地方政府土地出让行为是基于地区间竞争，包括土地出让价格竞争和财政支出竞争。岑树田、颜维海（2013）从土地出让价格角度研究地区经济增长原因，并从地区要素投入角度分析土地出让价格对土地出让的影响。尽管土地价格作为直接因素影响土地出让水平，但并不是唯一因素。比如地方政府协议出让土地以获得招商引资的条件，这种价格往往是零水平甚至负水平①很多地区都会采用协议出让土地这样一种办法，对工业用地往往会采取零价格水平，即免费出让土地，或者收取一定费用在以后年间以税收优惠形式予以返还。有些地区采取负价格水平，即对部分厂商给予补贴以获得地区投资。。另外，也有从地区经济禀赋及官员禀赋角度探讨地方政府土地出让行为（李勇刚，高波，许春招，2013）。本文将在已有研究基础上，从债务和非债务风险视角界定财政风险，然后分析地方政府的土地出让问题，对地方政府从土地出让的视角认识财政风险具有重要的意义。

国外学者的研究也为土地问题提供了研究思路。Persson和Torsten（1996）通过对联邦财政风险担负机制的研究，基于地方政府财政风险视角，研究地方政府融资渠道设计。Tochkov和Kiril（2007）以中国1995年-2006年数据为经验，从地区间转移支付角度探讨地方政府支出关系，认为地方政府土地出让主要是出于财政支出需要。另外，Tochkov和Kiril（1996）对财政融资与财政风险关系进行研究，与Persson和Torsten（1996）得出的结论大致一样。上述研究关注财政风险对政府融资方式的影响，而本文将政府融资方式具体到土地出让问题上，分析财政风险对土地出让行为的影响。

基于上述研究，本文从财政风险视角出发，将财政风险划分为债务风险与非债务风险两类，并运用2002年-2011年的省际面板数据，考察不同类型财政风险对地方政府土地出让行为的影响，另外还探讨这两类影响的区域差异。

二、财政风险与土地出让的理论分析

（一）地方政府举债动机与财政风险

地方政府举债动机与防范和化解财政风险密切相关。一般而言，区域经济发展状况存在差异，举债动机也有明显不同。就我国目前现实情况看来，首要的是针对政府年度内大型项目支出（以经济型项目居多）而引致的举债动机。其次是应对债务风险的举债动机，即借新债还旧债。临时性、短期性弥补财政收支缺口的动机相对来说较弱。此外，我国社会保障基金压力增大，也会引发潜在的举债动机，并最终形成财政风险。

（二）财政风险指标构建

为了单独考察债务、财政风险与土地出让关系，本文借鉴Baldacci（2011）②Baldacci（2011）最早采取债务负担率和综合负担率两个指标计算财政风险指标，用来衡量财政风险。债务负担率为地方政府性债务占GDP比重，可以反应对债务风险衡量，债务负担率越高，债务风险越大。综合负担率为一系列与财政风险相关比例综合，包括失业率、抚养比率、预期社会福利支出及公共卫生支出、通货膨胀率、外贸依存度等。分析财政风险的思路，将债务指标从财政风险系数中独立出来，将财政风险划分为债务风险（defsi）与非债务财政风险（nondefsi）。债务风险是指政府无力支付其所承担的到期债务而引致的财政风险，主要原因是政府举债超过政府财政承担能力造成的。非债务风险是指非基于债务原因而造成的财政风险，包括承担政府职能和应对突发情况所引起的财政风险。

这样划分主要基于以下三个原因：第一，财政风险反映的是一系列风险因素的综合，不同风险因素对土地出让影响存在差异，对财政风险进行划分有助于识别不同风险的作用机制；第二，结合已有理论及对我国现状研究，债务风险为地方政府财政风险的主要因素；第三，分离后的债务风险可以进行量化，易于分析，结论也更准确。

关于指标获取，先将两个指标进行标准化：分别找出每个财政风险系数（fsi）的平均值（μ）和标准方差（σ），并以此计算标准化后的Z值，即：

然后把两个指标化后的Z值相加得到财政风险系数，这个指标被很多文献所引用。每个风险指标的权重取决于各自标准差的大小，标准差越大权重越大，反之越小。这里就得到了每个省年度财政风险系数的值，即：

FSI=defsi+nondefsi

其中，债务风险系数defsi=debt（1+gd）t/gdp（1+g）t=，非债务风险系数gd表示预期债务增长速度，g为名义gdp增长率，t为可预期年份，ki为其它指标系数，wi其它单独系数权数。分析其动态过程，本文引入地方政府土地出让收入占gdp来表示收入依赖关系。

（三）研究假设的提出

为了进一步分析财政风险、地方政府性债务与土地出让关系，本文构建了一个简单的数量模型。假设地方政府从土地出让中获得的效用为：

其中，UL表示地方政府总效用，FL表示自有财政最大化，DL表示政治激励效用，εRTL表示土地出让对数的一次项，ε2RTL表示土地出让对数的二次项，当土地出让达到一定程度，地方政府获得效用会减小。DL与FL存在这样一种关系：DL作为地方政府存在的主要依据，它越大，越能提高地方政府政治地位，地方政府出让土地动机越明显，也会使FL增加，共同导致DL增加，即存在共向关系；但地方政府提高DL的条件，地方政府必须具备融资能力，即垫付一定财政，如举债、出让土地、变卖公产、以地招商引资等，否则不会取得DL，此时二者为反向关系。

另外，我们将地方政府融资能力划分为税收能力（KTA）、土地出让收入（RTL）及其它收入能力（ROT）。则资金约束条件为：

可以知道，地方政府融资能力即为地方政府自有财政最大化，所以：

根据定义，财政风险为政府支出项与财政收入项差额，即：

所以有：

这样，我们便得到一个简单数量关系，即认为财政风险系数与土地出让存在一种均衡关系。因此，结合以上理论分析，我们提出本文假设：

假设1：地方政府土地出让（transland）与债务风险（defsi）和非债务风险（nondefsi）存在长期稳定的均衡关系，即债务风险与非债务风险对土地出让会有显著影响。

假设2：债务风险对土地出让的影响大于非债务财政风险，且随着年份增长呈逐渐增加的趋势。

假设3：经济发展水平差异会导致中西部地区财政风险影响程度大于东部地区，包括债务风险与非债务风险。

三、模型与数据

（一）计量模型与变量说明

在以上分析的基础上，我们将变量分为基本变量、控制变量与其它变量，建立如下计量模型：

其中，i表示地区，t表示时间，ui为不可观测地区效应，vit为随机干扰项，x为控制变量，表示对土地出让收入有重要影响的潜在变量，分别是土地出让价格（price）、地区固定资产投资水平（invest）、城市化率（urb）、人口密度（pd）、上年度土地出让收入（lntransland-1）等。

基本变量中，债务风险系数反映地方政府年度债务水平，系数越高，表明地方政府为应对债务风险而出让更多土地，因此β1为正，表明假设1成立。非债务财政风险系数反映地方政府非债务性财政压力，系数越高，地方政府为应对该财政压力出让更多土地，因此，如果β2为正，表明假设1成立。

控制变量中，土地出让价格（price）是一个重要因素。土地出让价格会直接影响土地出让收入，即土地价格越高，土地出让收入往往也越高。但两者并不是绝对同向，土地出让收入还与出让面积有关，这里不再作为变量予以考虑。另外，鉴于各地土地出让价格并不一致，这里将土地出让价格进行平均化处理，得到各个省份的土地出让平均价格。由于土地出让价格并不是本文研究重点，此处仅作为一个控制变量处理。

另一个因素是地区固定资产投资水平（invest）。地区固定资产投资水平使用的是地区的基础设施投资额。考虑对土地出让的影响，本文仅使用与土地出让密切相关的城市公共设施和铁路交通投资额与当地当年GDP比值，作为固定资产投资水平（王小斌，邵燕斐，2014；刘再起，徐燕飞，2014）。

城市化率（urb）与人口密度（pd）作为衡量城市经济发展水平的一个重要指标，影响地区土地出让收入。一般而言，城市化率水平较高的地区，对土地需求越大，土地转让收入也会越大。而地区人口密度反映地区用地状况，密度越高，土地需求也越大，土地出让收入越高。但由于城市化率与人口密度对土地出让的影响并非是绝对对称关系（Ferguson，1995），并且其存在内生性的问题（Richard Feiock，1993），因此这里只将其作为一个控制变量。

另外，本文将上年度的土地出让收入（lntransland-1）作为一个重要变量引入模型中，来考察对本年度土地出让收入的影响。地区的土地出让行为，不仅与当年土地出让价格与土地出让数量有关，还可能受上年度土地出让收入的影响。一般来说，在土地存量较大的情况下，上年度土地出让收入越高，则本年度土地出让收入也越大。根据对2002-2011的回归分析表明，lntransland与lntransland-1存在高度的相关性，这可能是因为一方面地区经济发展对土地的需求增大，另一方面日益增大的财政压力进一步推动了地方政府的土地出让行为。

根据上面定义，将模型（1）展开，得到如下实证模型：

由于我国区域间经济发展水平、经济政策、区位因素、经济结构及其它环境因素存在显著差异，因此债务风险与非债务财政风险对土地出让的影响也会有所差异。从区位划分来讲，我国经济分为东、中、西部，由于中西部地区在经济结构及经济发展方向的趋同因素，本文将中西部归为一类①具体原因在后文实证结果分析中会作出阐述。，只比较东部地区与中西部地区的差异影响，并对其实证检验。在模型（2）的基础上，引入虚拟变量，将模型扩展为：

其中，east、midwest表示东、中西部地区的虚拟变量，衡量发达地区与欠发达地区。如果估计的系数βi显著，则说明债务风险和非债务风险等因素，在不同的区域，对土地出让行为产生了不同影响。

（二）数据来源与样本选择

本文选取2010年-2013共4年的样本，其中东部省份12个，中部省份9个，西部省份9个②由于样本缺失，剔除西藏自治区不予考虑。，由于部分省份部分年份数据存在欠缺，因此共取得样本数为102个。其中本期及前一期土地出让金收入根据2010年-2013年《中国国土资源年鉴》、《中国税收年鉴》及中国经济统计数据库数据整理得到。债务风险系数来源于各省、直辖市审计厅网站，各省、直辖市及自治区政府性债务审计报告。非债务财政风险系数的综合指标，根据《中国经济统计年鉴》《中国财政年鉴》数据整理得到。各省土地出让价格来源于《中国国土资源年鉴》、《中国税收年鉴》数据①土地出让价格分为土地协议出让价格与“招拍挂”价格，由于并非本文考察重点，所以不再区分两类价格，按照出让收入与出让面积比计算价格。。固定资产投资水平根据《中国经济统计年鉴》得到。城市化率、人口密度根据《中国城市统计年鉴》数据资料整理得到。具体变量定义说明及统计描述如表1所示：

表1　变量说明及统计描述

表2　格兰杰因果关系检验

表1统计结果表明，省际间的人均土地出让收入存在较大的差距，地区间经济差异可能为主导因素。债务风险系数与非债务财政风险系数差异较大，表明省际之间的财政状况差异确实会影响政府土地出让行为。

四、实证研究结果

（一）数据的相关检验

面板数据时间序列的单位根检验，用来检验数据的平稳性，检验结果表明数据是平稳的。在单位根检验的基础上，对各个变量是否具有协整关系进行检验，以确定变量之间的长期均衡关系。协整检验结果表明，变量之间存在长期均衡关系，检验结果支持假设1。

表2给出了在变量之间存在均衡关系的前提下，对本文所研究的基础变量与被解释变量之间是否存在因果关系的检验结果。检验结果支持我们的结论，即认为变量间存在因果关系。

从检验结果分析看，债务风险和非债务风险均与土地出让存在单向因果关系，即财政风险是土地出让收入增长的原因。从现实角度来看，正是由于地方政府债务规模的扩大及其它支出需求加大，导致两种类型的财政风险加剧。而税收收入来源有限，因而依靠土地出让收入作为偿债的主要资金来源。因此债务风险及非债务风险的加大会刺激地方政府加大土地出让力度，以获得高额土地收入。

考虑双向影响因素即土地出让收入对债务风险与非债务风险的影响，尽管格兰杰检验的结果在5%显著性水平没有拒绝原假设，但1%显著性水平拒绝原假设，表明土地出让收入可能也会影响债务风险和非债务风险，这里我们可以作进一步的分析。

分税制改革以来，地方政府掌握的税收收入显著减少，而土地收入之外的地方收入增长空间有限，在城镇化快速推进的时代背景下，地方政府需要大规模举债来补充财政资金。而对于土地出让收入较少的城市，尤其是土地价值较低、但城市急剧发展引致财政支出加大的城市而言，由于还债能力较弱，地方政府性债务风险加大，因此需要采取“借新还旧”的方式来应对债务压力。因此，对于部分城市而言，土地出让收入减少会加大债务风险，这表明土地出让对债务风险存在一定影响。但由于债务风险加大主要原因并非必然是土地出让收入减少，因此在格兰杰因果关系检验中，我们得到的是一种弱影响关系，这是符合现实情况的。

同时，我们还发现，对于土地出让收入较低的地方政府，发债成本相对较高。显然，这是由于投资者对地方政府偿债能力缺乏足够的信心。而举债成本的上升，又会加大地方政府性债务风险，这也是我们需要关注的一个地方。

引入时间固定效应和控制时间固定效应会对变量显著性水平有影响，空间固定效应反映省际变化而不随时间变化的未观测到变量对土地出让的影响，如地区经济禀赋、区位因素、官员素养等；时间固定效应表示随时间变化，不随省际变动的未观测到变量对土地出让的影响，如宏观经济形势、存量土地等。本文对面板数据进行了Hausman检验，检验结果拒绝随机效应的假设，因此，选择固定效应模型。

（二）全国视角的实证结果

在对数据进行计量分析时发现，若直接对2010年—2013年债务风险数据进行回归，导致样本通不过检验，我们认为这是由于数据较强的阶段波动性导致的。由于国务院在2010年发布《国务院关于加强地方政府性债务融资管理有关问题通知》，2011年国务院对地方政府性债务开展审计，这些举措在一定程度上会抑制地方的债务风险问题，导致债务风险变量受到影响。因此，我们将数据划分为2010年—2011年和2012年—2013年两个区间。这样处理有两个好处：第一，可以解决因数据阶段波动造成的问题；第二，可以观测变量的变化趋势。相关计量结果见表3。

表3　财政风险、地方政府性债务对土地出让影响

根据表3计量结果，对2010年—2013年期间数据的回归结果表明，地方政府土地出让行为既受债务风险影响，也受非债务财政风险影响。两者相比较而言，债务风险影响更为明显。非债务财政风险对地方政府土地出让的影响不断降低，但仍是一个较为重要因素。表中可见，综合考虑债务风险与非债务财政风险对土地出让的影响情况，债务风险系数影响为非债务风险系数的2倍，且影响程度不断上升。检验结果支持了本文所提出的假设2。

（三）分区域的实证结果

考虑我国地区间社会经济发展存在较大差异，债务风险、非债务风险对土地出让的影响，在省际间会存在相应的区域差异。本文根据财政风险影响特性，将全国划分为东部与中西部，然后分别考察不同风险因素的影响程度，计量结果如表4。

表4　区域视角下的土地出让行为分析

表4结果反映如下结论，东部地区影响系数明显小于中西部地区，说明东部地区受债务风险影响较小。这是由于东部地区经济发达，有丰富的财政收入来源基础、良好的债务融资渠道以及健全的债务风险管理体系，因此影响相对较小。而中西部地区这方面因素相对较弱，债务影响程度更大，因此需要依靠土地出让作为地方组织收入的主要途径。

非债务财政风险影响结果表明，东部与中西部地区影响差异不大。我们判断这与地区综合发展情况相关。一般来说，地区的失业、抚养、预期社会福利支出水平等与经济发展情况相适应，东部地区经济发达，财政收入丰富，但相应承担失业、抚养及福利支出责任也较大，中西部地区则刚好相反。因此各地区比较来看，影响程度差异不大。

综合两种影响系数来看，中西部地区债务风险对土地出让的影响程度大于东部，但非债务风险影响差异不大，双方检验结果都比较稳健。这一结果表明假设3不成立。

五、结论及建议

本文主要讨论了财政风险对地方政府土地出让行为的影响，并得出了以下结论：

一方面，本文运用2010年-2013年的省际面板数据，探讨了财政风险、地方政府性债务对土地出让行为的影响。结果表明，财政风险、地方政府性债务与土地出让之间存在长期均衡关系。同时，就财政风险而言，债务风险和非债务财政风险都显著影响地方政府土地出让行为，但债务风险影响程度更大。随着地方政府财政支出需求加大，这种影响会更加凸显。今后应构建债务风险防范机制，如加强地方政府性债务管理，建立债务风险控制体系；拓宽地方政府融资渠道；提高区域竞争力，培育税基，改善地方政府税收来源等，从而有效抑制地方政府依靠土地获得财政收入的行为。

另一方面，对区域检验结果表明，债务风险对中西部地区土地出让的影响大于东部。而东中西部地区非债务财政风险的影响差异不大，这与地区综合发展情况相关。一般来说，地区的失业、抚养、预期社会福利支出水平等与经济发展情况相适应。东部地区经济发达，财政收入丰富，但相应承担失业、抚养及福利支出责任也较大，中西部地区则刚好相反。因此非债务风险的影响程度差异不显著，但是总体而言，两类风险对土地出让的影响较大。这也是今后地方政府需要密切关注的一个方面。

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【责任编辑连家明】

中图分类号：F811.0

文献标识码：A

文章编号：1672- 9544（2016）06- 0062- 08

〔收稿日期〕2016-02-29

〔作者简介〕亓寿伟，财政税务学院，中国收入分配研究中心，讲师，硕士生导师，研究方向为财政理论与应用、收入分配理论与应用；毛晖，财政税务学院，中国收入分配研究中心，教授，硕士生导师，研究方向为地方财政、环境财政与财政政策；薛真，财政税务学院学生。

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”（项目号：12&ZD047）、国家自然科学基金青年项目“收入不平等代际传递：估计偏误、传递机制与干预仿真”（项目号：71403297）和国家社会科学基金青年项目“地方政府环境治理的驱动机制与减排效应研究”（项目号：13CGL106）资助。