经济新常态下传统产业如何化解过剩产能

□于海涛，徐毅鸣，刘　瑞（中国人民大学，北京100872）



经济新常态下传统产业如何化解过剩产能

□于海涛，徐毅鸣，刘瑞
（中国人民大学，北京100872）

摘要：长期以来，我国产能过剩问题一直被经济的高速增长所掩盖。随着经济发展步入新常态，改革、转型刻不容缓。传统产业的产能过剩成为经济转型的主要障碍。现有的去产能手段以产业政策为主，行政色彩浓厚，其局限性日益凸显。我国应通过“一带一路”发展战略、供给侧管理和多层次金融市场建设等手段，对产能过剩问题进行全方位、综合、立体的治理，通过产能化解促进改革的良性循环。

关键词：经济新常态；传统产业；去产能；改革；产业升级

近年来，伴随着我国经济的快速发展，产能过剩问题逐渐发展成为我国经济社会全面协调可持续发展的瓶颈。从2008年开始，中央陆续采取了一系列旨在抑制产能过剩的政策手段，但因缺乏有效的利益协调机制，严格的监督执行机制，透明的信息共享机制和完善的市场退出机制，上述政策并未达到预期效果，产能过剩问题愈演愈烈。我国产能过剩问题成因复杂，仅依靠中央政府和地方政府的产业政策工具，无法根本解决国内产能过剩问题。在当前全球经济衰退、国内经济转型的背景下，应以更广泛的视野，将“去产能化”问题纳入国家发展战略，通过制度层面的深层次改革，标本兼治，彻底根除产能过剩问题产生的源头。

一、我国传统产业产能过剩的现状和成因

（一）我国传统产业产能过剩的现状

产能过剩现象曾在历史上多次出现。在改革开放以来相当长的一段时期内，中国经济在人口红利、制度红利和全球经济繁荣带来的强劲需求等因素的推动下，始终保持着较高的增长速度，使得产能过剩时常被经济的高速增长所掩盖，对国民经济体系的潜在威胁亦被忽视。随着我国国民经济进入低速增长的新常态，产业结构变革的破旧立新势在必行。

（二）我国传统产业产能过剩的主要特征

相对于发达经济体，我国作为发展中国家，其产能过剩呈现出许多独有特征，具体体现为以下几个方面：一是产能过剩呈现出结构性失衡，即参与全球化经营的行业被固定于产业链的低端，导致某一产业的高端产能不足，低端产能过剩。例如，我国钢铁产品中的粗钢、铸铁管等低附加值产品产能过剩（见图2），而附加值较高的镀层板、冷轧薄板带、中厚特带钢等高端产品则需从日本和德国进口。2014年我国在粗钢严重产能过剩的前提下，仍需进口钢材1443.21万吨［2］。此类现象在稀土、风电和太阳光伏等战略新兴产业中亦同样存在。以稀土为例，虽然正规产能并不过剩，但却存在大量非法产能，导致作为国内具备比较优势的稀土行业自2014年以来便出现全行业亏损，资源储量全球占比急剧下降。二是产能过剩行业中存在大量国有企业，使得产能过剩行业难以通过市场机制进行优胜劣汰。三是在国家淘汰落后产能的同时，新增产能不断加速建设，导致整体产能不减反增。

图1　2000-2015年主要产能过剩行业利润变化趋势

图2　国内粗钢产能利用率逐年下降

（三）我国传统产业产能过剩的三大类成因

我国产能过剩原因可归纳为三大类。第一类是市场因素，包括产业周期不同阶段的转换（孙海旺，2014）、企业自身信息不对称产生的“潮涌现象”（林毅夫，2010）、垄断企业防止竞争对手进入的进入壁垒策略（Dixit，1980，2006）等。第二类是政府行为因素，不仅包括财政补贴制度（耿强等，2011）、不合理的税收制度（桑瑜，2015）、官员激励制度扭曲（周黎安，2004）和不良政企关系（张龙鹏，2015）等因素，还包括不当产业支持政策（张杰，2015）、加速工业化战略和政府不当干预等短期行为。第三类则是众所周知的国际因素，主要是指发展中国家参与产业链全球化分工时，因技术相对发达国家处于劣势，从而遭遇“低端锁定”而导致落后产能过度发展，高端产能相对欠缺（周维富，2015）。在经济运行中，因市场自身特点产生的产能过剩现象，大多可依靠市场自行调节而化解；而后两类非市场因素形成的产能过剩，如不能通过系统的战略规划和配套制度改革进行规制、调整和引导，不仅无法化解现有过剩产能问题，还会导致新的过剩产能的累积。

二、传统去产能化的路径分析及其局限性

（一）传统去产能的路径分析及配套政策工具

1.通过行政手段强行压缩过剩产能

针对产能过剩问题，国务院陆续颁布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》等纲领性文件，并制定了《钢铁产业发展政策》《钢铁产业调整和振兴规划》等行业性政策文件，并由工信部每年公布化解落后和过剩产能的企业名单，持续督导和压缩过剩产能。

2.通过债权转股权剥离不良资产

通过成立金融资产管理公司，采取金融手段对部分产能过剩行业的困难企业进行破产重组后承债式收购，在剥离银行不良贷款的同时淘汰落后产能也是中国曾经采用的重要去产能手段。1999年，中国广泛借鉴国际经验，分别成立东方、华融、信达和长城四大资产管理公司，分别负责收购、管理、处置相对应的中国银行、中国建设银行和国家开发银行、中国工商银行、中国农业银行所剥离的不良资产。同时，还建立了一批地方性产权交易平台，包括北京产权交易所、上海联合产权交易所等，国有资产交易必须通过此类交易平台进行，确保了不良资产剥离过程中的公正性。从上述过程来看，在1999年和2003-2005年期间，中国通过四大资产管理公司共进行两次大规模的政策性债务和不良贷款剥离，总额高达2.58万亿元［3］。此后，财政部又于2009年出台了《金融企业国有资产转让管理办法》，通过对金融国有股权交易的规范化，进一步促进国有不良金融债权资产以更公平、公开、公正的方式进行处置，有效地降低了银行体系的负担和风险。

3.通过扩大内需提升产能利用率

通过扩大基础设施投资、拉动内需的方式化解产能，亦是我国化解产能过剩的重要手段，如通过加大道路、桥梁、高铁和机场等基础设施和房地产业的投资力度，拉动水泥、钢材等行业发展并借此消化过剩产能和库存。当然，这种方式也是造成产能进一步过剩的重要原因，不具有可持续性。尤其是在中国人口增长拐点已过、老龄化时代逐步到来的背景下，其效用将随着房地产支柱产业地位的弱化而日趋衰减。

（二）传统去产能政策的局限性分析

2008年以来，世界经济逐步进入下行周期，欧美等发达国家经济受到重创，中国等发展中国家经济增速亦逐步放缓，在内需不足和出口锐减的新常态下，传统的政策性工具已经无法有效解决产能过剩问题，其局限性也愈发突出：

第一，传统的政策强制手段由于带有较强的计划指令色彩，未能充分考虑企业具体情况并缺乏相应的操作细则，导致实际执行中效果大打折扣。以产能过剩问题最为严重的钢铁产业为例，此前颁布的《钢铁产业发展政策》《钢铁产业调整和振兴规划》等政策文件要求地方政府严格控制钢铁总量，对于产能落后且污染严重的中小企业通过“关停并转”等措施逐步予以淘汰，集中优势资金、技术和人才优势发展循环型钢铁企业，并实行严格问责制。众多中小企业为避免被强制关停并转的宿命，只能通过自身的联合重组求得一线生机，可以说这些企业之间的重组更多是出于规避国家调控的动机，各企业之间人事、财务和经营管理都完全独立，民营企业各自为政的经营现状令所谓的重组并购名存实亡，不仅无法通过企业联合重组实现结构升级和淘汰落后产能的预定目标，也令政府调控政策面临进退两难的尴尬境地。

第二，地方本位主义盛行，严重阻碍了产业合理整合。钢铁产业作为地方经济的重要支柱，地方政府出于当地经济发展、政府政绩、社会稳定和税收、就业等方面考量，在面临中小企业的关停并转的重大决择时，往往向地方大型钢铁企业施加压力，要求其承担起兼并重组中小钢铁企业的任务。大型钢铁企业在地方政府干预下，吸收重组中小钢铁企业后缺乏改造和提升中小企业落后产能的动力，造成企业之间整而不合，运营效率低下。

第三，产业重组目标不明确。如按照《钢铁产业调整和振兴规划》等政策文件要求，钢铁企业间的重组并购应以淘汰落后产能，实现资源整合为最终目的，通过财政、税收、环保、土地、信贷等政策措施调动企业的积极性，合理有序地淘汰落后产能，提高资源和能源的利用和钢铁产业整体的节能减排水平。但目前我国钢铁产业的重组并购，或出于地方政府政绩考量，或出于规避国家政策法规之目的，与产能优化和节能减排的预期目标相距甚远。

第四，通过传统金融手段化解过剩产能渐遇瓶颈。数据表明，中国产能过剩行业货币资金对短期债务的覆盖程度普遍远低于整体平均水平。据统计，截至2015年三季度末，钢铁、煤炭、水泥等行业债券发行人货币资金/短期债务指标位于最低区间0-0.2的占比为32.3%，较信用债发行人整体高出17个百分点；位于次低区间0.2-0.4的发行人占比为44.3%，较信用债发行人整体高出11个百分点［4］。由于过剩行业内的企业整体盈利能力严重下降，债券市场违约事件层出不穷，刚性兑付“隐性规则”打破，例如，央企中国中钢股份有限公司（下简称“中钢股份”）2015年10月20日晚在中国债券信息网发布公告称，将延期支付“10中钢债”本期利息，拟以所持上市公司中钢国际的股票为债券本期利息追加质押担保，引发了业界对于央企信用的普遍质疑。再如2016年3月份东北特钢集团在银行间市场发行的“15东特钢CP001”发生实质性违约，成为首只违约的地方国企公募债券，同时也是2016年年内第4只违约的短期融资券。由此可见，产能过剩企业将难以继续使用金融杠杆推进企业重组和落后产能淘汰。

第五，通过需求端化解过剩产能已面临极限。从内需方面，国内基础设施建设和房地产投资自2008年经历多轮非理性扩张，潜力已经释放殆尽。在人口逐渐向大城市聚集的今天，三四线城市房地产库存压力空前，房地产对经济的带动作用也将日益减弱（见图3）。2016年初，中央经济会议已明确提出将淘汰落后产能和房地产市场的去库存化作为重点工作目标，而铁路、公路等传统投资项目也日趋饱和。从外需方面看，我国传统的资源禀赋优势、劳动力成本优势正逐步丧失，而全球经济持续低迷的颓势在短期内难以扭转。在此种背景下，再强行通过政府财政扩张政策来消化落后产能，很可能造成新一轮经济过热和“滞胀”风险，从而导致落后产能进一步过剩。

图3　固定资产投资对GDP带动作用日趋衰减

三、新常态下去产能化的路径分析

如前文分析，传统去产能化措施存在诸多限制和瓶颈，已经无法满足其预设的历史使命。新常态下应根据过剩产能行业自身特点，结合“一带一路”的国家战略，逐步转移过剩产能；强化供给侧管理，通过产业升级转型激活闲置产能；充分利用金融市场工具创新和金融制度改革，通过并购重组有序淘汰过剩产能。

（一）结合“一带一路”的国家战略，逐步转移过剩产能

“一带一路”国家战略将中国在基础设施建设和装备制造领域的技术优势、管理经验和资金优势与沿线国家在基础设施建设和能源产业投资需求相结合，通过各国之间的资源共享和优势互补来突破成本和要素制约，对化解国内过剩产能具有重要意义。一方面，“一带一路”沿线国家具备承接中国部分过剩产能的能力和需求。“一带一路”沿线国家中发展中国家占据绝大多数，这些国家基础建设相对落后，且经济增速也因硬件不足而明显放缓。对于这些国家，中国可以凭借在基建领域相对先进的技术和成熟的经验，将钢铁、水泥、电解铝、玻璃和船舶等与基建相关的过剩产业逐步转移。另一方面，中国所拥有的产品、资本、技术和人才优势也为“一带一路”的顺利实施提供了有利条件。目前来看，中国传统产业的过剩产能可依托“一带一路”战略通过以下两种途径实现转移：一是将国内过剩产品通过对外贸易销售到沿线国家，二是采取绿地投资的方式，在沿线国家建厂，实行成套设备整体转移，并将配套产业和设备同步转移，形成产能、资本、技术、标准立体化综合转移。

尽管“一带一路”战略的实施对化解国内过剩产能意义重大，但同时也存在明显的局限性，具体表现为以下几个方面：一是“一带一路”沿线的许多国家以畜牧业、旅游业为支柱产业，对本国生态环境和生态系统保护较为严苛，给传统产业的过剩产能转移带来了诸多限制。二是由于我国与沿线国家存在复杂的地缘政治和宗教、文化差异，将过剩产能整体输出有可能造成当地政府、企业、民众的抵触。三是由于沿线国家的经济规模和市场容量有限，中国商品和过剩产能的快速进入不可避免将挤占当地产品的市场份额并对当地企业构成直接威胁，迫使当地政府通过提高进口关税甚至采取反倾销措施等抵制中国过剩产能的输入。

有鉴于此，中国应当充分考虑“一带一路”沿线国家的具体情况，有针对性地采取更为谨慎、务实和灵活的投资和出口措施，在实现部分过剩产能梯度转移的过程中获取经济效益：

第一，做好“一带一路”沿线东道国商务投资环境的风险分析、应对和研判，提前做好风险防范，避免因东道国政治、税收、环保和法律差异带来的投资风险。随着中国企业近年来“走出去”步伐的逐渐加快，中国企业在海外的投资规模不断增大，投资方式也呈现多元化发展趋势，但由于经验的匮乏和风险防范意识的欠缺，海外投资成功的案例并不多。许多企业在未对东道国投资环境进行全面风险评估的情况下就匆忙制定投资战略、确定投资领域和投资目标；对与项目执行密切相关的重要合同条款（如合同款项支付，税收、汇率和进出口法律调整等条款）置若罔闻，例如，2009年中国铁建与沙特阿拉伯城乡事务部签署的《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》，合同额为17.7亿美元，因高温、缺水、自然环境恶劣、标准要求高和拆迁工作滞后等原因导致施工成本大幅上涨，迫使项目几乎中止，后经中国铁建和中铁建总公司协议，由中铁建总公司全部“买单”，该项目亏损额高达41.53亿元人民币。国内企业对投资完成后的战略协调、文化融合、人员管理和公司运营等重视不够，也常造成严重的投资损失。

“一带一路”战略涉及沿途国家多达64个，其中亚洲43国、中东欧16国、独联体4国和非洲1国，绝大多数是发展中国家，由于各国之间政治经济、宗教文化，法律制度等方面迥异，在投资前必须进行全面的风险评估、风险识别并制定相应的风险预案；在签署合资合作、股权收购、工程建设等协议和合同前，进行详细地调查并对合同条款严格审核，降低合同履约风险；投资并购后应根据并购目的尽快确定与之匹配的整合方式，制定合理的整合计划并拟定时间表，成立专门的管理团队迅速整合各方的核心资源、优势品牌、企业文化和销售渠道，从而充分发挥各方的人才、技术、管理和市场优势实现双方共赢之目的。

第二，因地制宜地制定有效的产业转移方案。“一带一路”战略涉及的国家遍及东南亚、南亚、中亚、西亚、北非和中东欧地区的诸多国家，这些国家分布较广且处于不同的经济发展阶段，其资源禀赋、投资环境和市场需求也不尽相同，因此在制定产能转移政策时，应结合各个国家的资源禀赋特征、与我国的经济互补性和经贸联系紧密度，有针对性地选择具有比较优势的传统产业进行产能转移并确定相应的合作对象和路径。具体而言，可在东南亚和南亚国家转移传统产业中劳动密集型产业，以纺织产业和轻工业产业为主，并且以直接投资的方式实施产业转移，其中以交通运输建设、空港海港建设为主要投资方向，带动钢铁产业、有色金属产业、水泥产业等资本密集型产业的部分生产加工环节转移，并配以水电等配套设施的建设投资，实现产业立体化转移合作；在中亚、西亚、北非地区转移传统产业中资本密集型产业，以装备制造业为主，特别是高铁装备制造、石油天然气开采加工装备制造，并且以直接投资的方式实施产业转移，其中以管道运输建设、通讯基地建设、工业建设为主要投资方向，以海水淡化、电子器材投资为辅，实现产业错位转移合作；在北亚和独联体地区转移传统产业中资本密集型产业，以钢铁产业、石化产业和装备制造业为主，以直接投资的方式参与国际产业转移，其中以管道运输建设、工业园区建设为主要投资领域；在中亚、西亚、北非、北亚和独联体地区以产品贸易为化解产能过剩的途径，主要集中在食品、日常生活用品和化工产品等轻工业产品。

第三，应通过资源共享、技术支持和人才输出，与当地政府、公司进行全方位的战略合作，实现多方共赢。“一带一路”战略的基本前提和出发点是优势互补，多方共赢，并在此基础上带动区域经济一体化发展。因此我国的过剩产能转移战略不能以挤占其他国家国内市场份额或打压其他国家的国内产业为代价，而应通过国家层面精准的政策支持，帮助和支持具有国际竞争力但存在过剩产能的中国企业与“一带一路”沿线国家、地区的企业展开全面合作。目前来看，绿地投资的方式可将生产配套、能源供给、人员培训、技术标准整体转移到沿线国家，有效促进产能输入国家的工业化水平，实现产能输入国家经济发展；通过与当地企业合资方式加入产能输入国的工业化建设，既可加快产能输入国的工业化进程，促进区域经济一体化建设，还可增加产能输入国的劳动就业，提高当地居民收入，扩大当地的市场规模，为中国的发展创造良好的外部环境。上述合作方式由于有当地企业、社区和公民的参与，较单纯的产品出口而言，可有效规避东道国的关税壁垒和反倾销等贸易保护措施，并更加容易为东道国所接受，在投资风险可控、经济效益可观、合作方式可行的前提下，应作为产能输出的首选方案。

（二）强化供给侧管理，通过产业升级转型激活闲置产能

中国的产能过剩行业很大程度上源于产业低端化和无序化，这在传统行业和新兴产业领域都广泛存在，其原因固然有产业链全球化分工造成的“低端锁定”效应，更深层次的原因则是企业更新产能动力不足。因此，中国要真正化解过剩产能，就必须采取一系列手段消除内生的产业升级障碍，使产能过剩行业率先完成升级转型，通过供给端发力来突破产能困境。

第一，降低行业准入的显性和隐性门槛。政府不仅应允许民营企业进入更多的垄断行业，还应给与所有企业以同等待遇，鼓励民营企业和国有企业在更公平的环境下广泛展开竞争。尤其应降低“去产能”过程中的行政干预色彩，防止部分地方政府以去产能之名行“寻租”之实，间接地保护了落后产能企业，挤压了具有创新动力的民营企业的生存发展空间。同时，还应当简政放权，对于不应由政府干预的竞争性行业，应尽量减少政策干预，为各类企业营造更好的竞争环境。

第二，大力培养一批新的下游产业，间接地带动产能过剩上游产业的转型与升级。中国应继续发展以高铁、干线大飞机制造、智能机器人、芯片产业为代表的高端装备制造业，大力推进此类行业的核心技术的研发与掌握。同时，还应加大国防建设投入并不断提升军事装备水平。通过上述产业的发展，能够倒逼上游产能过剩行业进行转型升级，淘汰过剩产能。

第三，进一步鼓励企业从事技术创新，营造更好的创新环境。国家不仅要从财政、金融、人才等方面进一步为从事科技创新的企业提供更多的支持，还应加大对知识产权的保护力度，对企业的研发活动给与税收上的减免，保持微观经济主体对科技创新的积极性。同时，还应出台相关法律，对于国内企业互相之间通过价格战进行以独占市场为目的恶性竞争，应予以严格禁止，防止企业将利润用于挤压竞争对手，降低对创新活动的投入。

（三）推进金融市场建设，有序淘汰过剩产能

考虑到传统行政手段在淘汰过剩产能过程中的局限性，应积极探索金融市场工具化解过剩产能的功能，从而为国家化解过剩产能提供更为多元化的路径。

第一，应进一步建立发达、高效的债券市场，大力发展企业直接融资和资产证券化。金融市场是盘活实体经济的重要手段，但是，其改革却是牵一发而动全身的系统工程。发达的债券市场有利于国家通过市场化途径进行不良资产的化解，防范风险向银行系统蔓延。而债券市场改革正是整个中国金融市场改革的重中之重。国内“一带一路”战略、地方政府债务处置、促进消费等经济动力，全都要靠债券市场建设。具体来看，一是可考虑通过发行专项国债为化解产能过剩募集专项资金。专项国债专门用于地方过剩产业的重组、整合和淘汰，保障被淘汰企业的员工的切身利益，从而使过剩产能淘汰工作平稳运行，避免社会矛盾激化。同时，为了避免专项国债资金被挪用，国家必须严格监督资金使用过程，应通过认真调研了解各行业产能规模，根据行业产能过剩实际情况，筛选出重点需要解决产能问题的行业，制定相关指标，按照指标确定资金使用计划，并按照季度拨付。二是要加速推进各类交易所债券市场、银行间债券市场和柜台债券市场的互联互通，完善各类债券的流动机制，从而促进一级市场的融资能力。三是应尽快推进金融产品的创新，加速高收益债的推出，扩大资产证券化产品的试点规模，探索将不良资产纳入资产证券化业务的有效路径。

第二，应尽快推进股票市场的改革。重点是推动注册制的落实，并完善上市公司的退出机制和股票转板制度，使股票市场更加市场化，从而既能够使那些经营不善、长期亏损的产能过剩企业（尤其是主营业务已难以为继的“僵尸企业”）尽快从市场退出，也能够帮助那些具备良好发展潜力的企业进行股权融资，使经营不善的企业自动淘汰，优质企业获得更多的发展机会，最终使产业升级得以实现。

第三，重视各级交易平台的协同建设，发挥多层次资本市场的作用。近年来，中国地方性产权交易所、金融资产交易所平台如雨后春笋，对于区域经济已经起到了十分明显的推动作用。中国应有效利用此类交易市场，通过规范的企业未上市股权交易、非标准化债权资产交易，使不良贷款、不良资产得到有效剥离。通过这种方式，能够避免传统手段化解过剩产能过程中企业大批破产、人员大量失业导致的社会动荡。同时，还应大力发展互联网金融平台，为股权私募投资基金、风险投资基金提供交易平台，为创业者提供众筹融资的便捷渠道，以为传统产业去产能过程中可能涉及的大量失业人员创业和再就业提供更丰富的机会。当然，要充分发挥多层次资本市场的作用，中国还必须进一步推进交易制度的改革，广泛建立做市商制度、合格投资人制度，增加各类资本市场提供流动性的能力。

总之，在新的历史阶段，“去产能”作为供给侧改革的重要组成部分，是中国深化改革系统工程中的一部分，这就决定了我们不能再走传统去产能化的老路，而应将去产能的任务融入新的国家发展战略和深化改革目标中，利用中国经济改革和对外开放程度不断提升的契机，通过有序转移、升级改造和自然淘汰等多种方式逐步化解去产能的压力，形成去产能与深化改革相互促进的良性循环。

参考文献：

［1］刘世锦.任由产能过剩继续将会付出高昂代价［N］.第一财经日报，2015-10-26.

［2］2014年中国钢材进出口分析［N］.中国冶金报，2015-03-04.

［3］华中炜，郑联盛.去产能的政策选择［EB/OL］（2013-09-17）http：//www.xcf.cn/tt2/201309/t20130917_ 495943.htm？COLLCC=781791321&COLLCC=10166 72345&.

［4］姜超，等.去产能4.0时代违约常态化信用风险凛冬将至［EB/OL］.http：//economy.caijing.com. cn/20151230/4043968.shtml.

责任编辑莫仲宁

中图分类号：F121.3

文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2016）-03-0060-06

收稿日期：2016-03-15

作者简介：于海涛，男，中国人民大学博士研究生，中国石油尼罗河公司法律事务部副主任，研究方向：经济学；徐毅鸣，男，中国人民大学博士研究生，北京金融资产交易所债券中心高级经理，研究方向：经济学；刘瑞，男，博士，中国人民大学经济学院教授、博士研究生导师，研究方向：国民经济学。