万宝瑞：推动城乡一体化要处理好几个关系

推进城乡一体化应遵循规划先行，因地制宜、形式多样，农村人口进城数量要与城市发展相适应，以农村发展为主、政府支持为辅的原则。同时，要处理好城乡公共服务均等化与发展农村经济、农民进城就业与返乡创业、城乡一体化发展与环境保护、进城务工收入与农业产业收入，以及工商资本进村与产业融合发展的关系

2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。这给我们推进城乡一体化发展指出了方向。

城乡一体化的主要路径

2002年11月，党的十六大第一次明确提出，统筹城乡经济社会发展。从2002年到现在，我国城乡一体化的脉络十分清晰，进展也比较快。回顾14年的发展历程，城乡一体化的路径很多，但是类型主要有以下几种。

第一，以规划为基础，构建城乡一体化布局。我国城镇化建设初期缺乏科学规划，特别是对村镇的规划不够重视，导致城乡发展不协调，尤其是农村发展滞后。直到2007年出台了《中华人民共和国城乡规划法》，明确了规划先行的原则，做到以规划为基础，协调城乡空间布局。规划先行为构建城乡一体化布局提供了条件。

第二，以产业为纽带，实现城乡一体化。比如，东南沿海地区以产业为纽带，在加快城镇建设的同时，以工业反哺农业，以工业理念经营农业，将工业组织方式和运行机制导入农业生产，实现了城乡协调互动发展。

第三，以公共服务为主要内容，实现城乡共享发展成果。按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，构建公共服务体系，以此实现城乡共享发展成果。

第四，以基础设施一体化为突破，改善城乡居民生产生活条件。以路网建设、光网建设、公共服务设施等基础设施建设为纽带，带动城乡一体化发展。此外，以农村基础设施建设、产业园区建设、生态环境建设等为突破，改善城乡居民的生产生活条件，从而实现城乡一体化。

第五，以新型城镇化为抓手，推进城乡一体化。国家新型城镇化规划明确了中国未来城镇化发展路径、主要目标和战略任务，主要有以下四种情况。一是“3+X”的城镇化。所谓“3”是指进城落户1亿人，城镇棚户区和城中村改造1亿人，中西部就近城镇化1亿人。“X”是指对不能落户的常住人口实行居住证制度，并提供就业、教育、医疗、居住等城镇基本的公共服务，通过以人为本促进人口经济发展。第二种类型是做大做强城市群。第三种类型是中小城镇发展战略城镇化。第四种类型是产业带动型城镇化。

推进城乡一体化应遵循的原则

第一，规划先行的原则。制定规划时应将经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划有效衔接，合理安排国土空间开发格局，尤其是市县域的城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养。

第二，因地制宜、形式多样。根据我国自然经济社会条件差异大的情况，推进城乡一体化的模式不能一刀切，要因地制宜选择适合本地发展的路径。比如说，琼海市从实际出发，抓住了地方特点，把12个小镇打造得各具特色，形成“一镇一风情，一镇一特色，一镇一产业”，促进了城镇与乡村紧密结合。

第三，农村人口进城数量要与城市发展相适应。大中小城市应根据可吸纳的就业容量来引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化。农村人口进城的数量，要与产业的发展相衔接，如果转移到城市的人口超过了可容纳的数量，就会出现政府公共服务难等问题，从而造成社会问题。

第四，以农村自身发展为主、政府的支持为辅。通过城乡优势互补，政府和企业对农村的支持是必要的，但是农村面积大、人口多，基础设施和公共服务十分不足，要全部由政府和企业支持难以做到，必须要把农村自身发展作为重点。另外，城乡一体化的发展，要与推进农业现代化和新农村建设同步，这不仅是投入问题，还关系到社会主义精神文明、物质文明、政治文明、社会文明和生态文明的建设问题。

城乡一体化要处理好五个关系

城乡一体化发展在实践中碰到了各种矛盾和问题，突出表现在以下几个关系上。

第一，要处理好城乡公共服务均等化与发展农村经济的关系。农村的公共服务明显落后于城市，特别是中西部地区农村的公共服务投入严重不足。按有关单位测算，农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元，要实现2-3亿人享受与城镇居民相当的公共资源服务，至少要投入30万亿。这么大规模投入，仅靠政府是做不到的，东南沿海发达省市的做法值得借鉴。这些地区主要是通过发展农村经济，特别是乡镇企业，使农村富了起来，激发农村内生动力，再加上政府财政支持，才形成了完善的公共服务体系，实现了城乡一体化。从全国来看，推动城乡一体化的发展，主要要做好两个方面工作。一方面，要靠政府进行财政支持，发挥财政资金的杠杆作用；另一方面，要靠发展农村经济，通过一村一品、一乡一业，鼓励农民工返乡创业等形式，实现一二三产业融合发展。

第二，要处理好农民进城就业与返乡创业的关系。进城务工的农民，应当按照《居住证暂行条例》规定，保障持证人享受教育、公租房和养老等公共服务。值得注意的是，有的农民工落户城镇以后，由于受到经济增速缓慢的影响，部分知识缺乏、技能比较差的农民工面临失业或者半失业的状况。如果这个问题解决不好，就有可能在城市形成贫困阶层，造成社会的不稳定。因此，要将农民进城就业与返乡创业统筹考虑，要让“进得来、回得去”的农民工都有作为。

第三，要处理好城乡一体化发展与环境保护的关系。我国农业面临资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等一系列问题，农业资源环境承载力已达上限，可持续发展面临重大挑战。

第四，要处理好进城务工收入与农业产业收入关系。城乡一体化的关键就是城乡优势互补，以工促农、以城带乡。促进城乡协调发展，增加农民收入，这是根本。在经济结构转型升级和GDP增速下滑背景下，农民工就业机会越来越少，农民工资性收入增长乏力。从长远看，进城打工的收入也是不稳定的，如果将农民工变成市民，农民增收愿望就会落空。因此，促进一二产业融合发展，增加农民收入，这是城乡一体化的根本要求。

第五，要处理好工商资本进村与产业融合发展的关系。随着经济增速的放缓，农业产业回报率正在达到或超过工业的回报率，农业发展的比较优势日益突出，工商企业资本的巨大存量迫切要求寻找投资渠道，工商资本进入农业的趋势日益明显。各地政府出台了一些优惠政策和补助项目，为吸引工商企业进农业、为农业企业实现资本扩张，也为培育新的经济增长点创造了机遇。要抓住有利时机，充分发挥工商企业资金、技术、信息和管理优势，带动农村产业发展。但是，应以严守土地红线，防止土地非农化，以增加农民就业为原则。

责编/潘丽莉 美编/李祥峰