湘西地区生态文明先行示范建设研究

田开春

(中共张家界市委党校，湖南 张家界 427000)

湘西地区生态文明先行示范建设研究

田开春

(中共张家界市委党校，湖南 张家界 427000)

[关键词]生态文明；先行示范；湘西地区；武陵山

[摘要]湘西地区在武陵山国家重点生态功能区中生态资源富集优势突出，在生态文明先行示范区建设中，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，大力发展生态旅游、生态农业、生态工业，依托旅游的带动效应积极开展扶贫攻坚，推动贫困山区全面建成小康社会，力争早日把武陵山湘西地区建成高品质原生态国家公园集聚区、民族文化保护样板区、国际知名生态文化旅游区、全国集中连片贫困山区创新发展实验区、鄂湘渝行政交界区经济协调发展示范区、全国生态文明绿色发展展示区、生态文明制度建设创新区。

2014年7月22日，国家发改委、水利部等六部门联合下文将湖南武陵山片区整体纳入全国第一批生态文明建设先行示范区，示范创新的重点是：探索健全自然资源资产产权和用途管制制度；探索建立体现生态文明要求的领导干部评价考核体系；创新区域联动机制。武陵山湘西地区需要按照国家主体功能区试点示范、生态文明先行示范区建设要求，严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发、利用、保护行为，让保护者受益、让损害者受罚。要摈弃粗放的经济增长模式，正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，大力发展生态旅游、生态农业、生态工业，依托旅游的带动效应积极开展扶贫攻坚，推动贫困山区全面建成小康社会，把武陵山湘西地区建成高品质原生态国家公园集聚区、民族文化保护样板区、国际知名生态文化旅游区、全国集中连片贫困山区创新发展实验区、鄂湘渝行政交界区经济协调发展示范区、全国生态文明绿色发展展示区、生态文明制度建设创新区。

1武陵山湘西地区生态文明示范区建设优势

1.1生态资源优势

作为我国亚热带森林系统核心区、生物多样性保护极重要地区，武陵山湘西地区森林生态系统保存较好，各类禁止开发区较多。其中武陵山湖南湖北毗邻区域(湘西、鄂西)国家禁止开发的区域有：湖北七姊妹山、木林子、忠建河、后河和湖南高望界、八大公山、小溪、壶瓶山、张家界大鲵9处国家级自然保护区；湖北坪坝营和湖南张家界、坐龙峡、不二门、天门山、天泉山、峰峦溪、夹山8处国家森林公园。区域内生物资源十分丰富，属国家重点保护的珍稀树种有水杉、珙桐、秃杉、巴东木莲、钟萼木、光叶珙桐、连香树、香果树、杜仲、银杏等45种，武陵山重点生态功能区国家重点保护植物物种这里均有分布；以自然保护区形式重点保护的国家一级重点保护野生动物有云豹、金钱豹、白鹭、白颈长尾雉4种，国家二级重点保护野生动物有猕猴、水獭、大鲵等26种。该区域生态环境优越，是国家重点生态功能区、扶贫攻坚区、旅游资源富集区，是长江中上游地区重要的生态屏障和水源涵养地，是湖南省生态保护空间的核心组成部分。区域内森林植被的完好度及生物多样性与丰度是武陵山重点生态功能区建设的价值所在。

1.2文化资源优势

武陵山湘西地区是以土家族、苗族、白族为主的少数民族聚居区，独特的地理气候环境孕育了一体多元、古朴神秘、灿烂优秀的地方文化，历史上形成了以土家族、苗族、白族等文化为特色的多民族地域性文化，民俗风情浓郁，民间工艺和非物质文化遗产十分丰富，武陵源、里耶古城、老司城夹山寺、五雷山等宝贵的自然文化遗产和桑植民歌、土家摆手舞、茅古斯、土家织锦等全国首批非物质文化遗产都是不可再生的自然文化资源。

1.3生态产业优势

武陵山湘西地区生态产业资源丰富，立体气候多样，名优特产众多，旅游业、生态农业、特色资源加工业和区域商贸物流业等特色明显。依托武陵源风景名胜区、张家界地貌等瑰丽神奇的自然风光和独特神秘的湘西特色民族文化风情开展的生态文化特色旅游，使武陵山湘西地区成为我国重要的黄金旅游走廊，“神秘湘西”“魅力湘西”旅游品牌具有一定的国际影响力。绿色农业经济发展模式初步显现，有机食品、绿色食品和无公害农产品认证占比提高较快。

1.4政策扶持优势

除武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划、旅游综合改革试点、国家重点生态功能区建设试点示范、国家生态文明建设先行示范区建设等国家政策支持外，湖南省政府在推进生态文明先行示范区建设方面，将综合运用财政、税收、金融、投资等手段，加大对武陵山湘西旅游地区的支持力度，重点加强对该地区国家级自然保护区、世界文化自然遗产等重要生态功能区的财政转移支付力度，将该区域上缴中央的增值税、所得税增量部分全额返还用于支持生态文明先行示范区建设，同时加快资源环境税费改革，将资源税扩展到占用的各种自然生态空间，加大节能环保新能源、生态建设的税收优惠，省财政转移支付向武陵山湘西地区生态文明建设适度倾斜，提高生态公益林补偿标准，把土地整理、整治矿山备用金用于生态文明建设，支持该地区发行生态文明建设专项债券等，上述政策支持将有力地推动该地区生态文明先行示范建设进程。

2武陵山湘西地区生态文明示范建设存在的问题

2.1人地矛盾突出，生态环境面临巨大压力

与20世纪50年代相比，该区人口增加了一倍，人口规模迅速扩大且分布散乱对区域生态环境承载力造成了极大威胁。随着人口的不断增加，人地矛盾逐渐加剧，致使破坏林地、捕杀野生动物、盗伐国家重点保护野生植物、工业开发污染环境、矿山资源开发破坏自然生态等行为时有发生，加之对生物多样性保护意识淡漠，除自然保护区外，区域生物多样性呈下降趋势。近年来，该区实施了退耕还林、生物多样性保护、长江防护林、石漠化综合治理等生态工程，并受益于重点公益林补偿、重点生态功能区转移支付等生态补偿政策，区域植被有所恢复，但由于生态补偿标准偏低、区域土地资源空间结构不合理且利用率低、利用方式相对粗放等，导致武陵山湘西地区仍面临生物多样性退化、水土流失和石漠化严重、经济社会发展落后，以及生态脆弱与资源开发的矛盾突出等一系列问题，需要按照生态文明建设要求转变区域经济社会发展方式。

2.2与先行示范指标要求差距大，先行示范建设压力大

从武陵山湘西地区生态重要性程度和生态文明建设指标完成的艰巨性来看，在生态经济、生态环境、生态人居方面，单位工业用地产值、工业增加值新鲜水耗、碳排放强度、第三产业占比、产业结构相似度、受保护地占国土面积比例、生态恢复治理率、新建绿色建筑比例、生态用地比例等方面与国家生态文明建设示范要求均有不小差距(详见表1)。

表1　生态文明先行示范区建设指标及

注：部分数据来源于湖南省武陵山片区国家生态文明示范区建设方案。

2.3从生态文明制度体系建设紧迫性看，需要积极跟进中央顶层设计

中共中央政治局2015年9月11日审议通过的《生态文明体制改革总体方案》明确要求：构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系；坚持自然资源资产的公有性质，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；建立覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；建立以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；建立运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；建立充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。武陵山湘西地区地方立法支持生态文明建设才刚刚起步，完善上述制度任务重、过程长，要落实中央关于生态文明建设的要求，就必须积极跟进中央的顶层设计，加快武陵山湘西地区生态文明制度建设，完善自然资源资产和环境保护领域市场机制，只有这样才能抓住这一地区生态文明建设示范的牛鼻子，以旅游带动为抓手，落实生态经济发展要求，打好扶贫攻坚战，解开经济发展与生态环境保护冲突的症结，扭转贫困落后地区生态文明建设的不利局面。

3武陵山湘西旅游地区生态文明示范区建设思路

湖南域内武陵山重点生态功能区和旅游地区开展生态文明先行示范区建设要坚持问题导向，坚持自然资源资产的公有性质，以完善自然资源资产产权制度和用途管制制度、资源有偿使用制度为重点，坚持区域联动，推进旅游资源一体化，利用生态文明先行示范区建设的倒逼机制，推进生态优势转化为产业优势和经济优势，实现经济和社会发展的绿色转型。

3.1生态环境保护联动示范

湖南域内武陵山重点生态功能区要围绕区域联动加强生态环境保护。即以空间治理和空间结构优化为主要内容，突出主体功能，坚持区域规划协调协作，构建相互衔接、分级管理的空间规划体系，以生态市、县建设为抓手，实施有效的生态保护。

(1)明确生态功能保护红线。张家界市的两区两县，湘西州的永顺、古丈、龙山县，常德市的石门县，怀化市的沅陵县和湖北省恩施州的宣恩、鹤峰县，宜昌市五峰县等是武陵山重点生态功能区生物多样性保护的关键区域，该区域已形成位置集中的国家级自然保护区群落，湖北、湖南两省应协同争取建立生物多样性保护和国家生态补偿示范区。在该生态重点功能区域，湖南、湖北要根据珍稀濒危物种种群濒危程度及分布现状，划定新的禁止开发区予以重点保护，继续增加和提高区域内自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区数量和等级，稳步扩大禁止开发区面积，为野生动植物资源提供更广阔的生存空间；要推进武陵山重点生态功能区多层次生物多样性保护体系和国家公园体制建设，利用张花、龙永、桑龙、张桑、宜张、张沅高速公路构建的便捷交通网络，整合周边禁止开发区域的特色自然、人文资源，探索建立以张家界世界自然遗产地为核心，由八大公山、七姊妹山国家自然保护区域，天门山、小溪、借母溪国家自然保护区域，壶瓶山、后河、木林子国家自然保护区域三大区域板块环绕的武陵山生物多样性保护国家公园体系；按照生态区位重要性程度，依托生态保护红线，明晰自然资源资产产权和用途管制，实施分级分类生态补偿；尊重自然格局，依托现有山水布局，合理控制、布局城镇空间，推进生态山水园林城市、国家环保模范城市、国家优秀旅游城市建设，减少城市无序扩张对生态环境的干扰和损害。

(2)划定环境质量安全底线。①划定水环境红线。目前，澧水上游及相关支流水域属大鲵国家级自然保护区，是高度敏感和重要的评价单元，水质持续为Ⅱ类以上，应划为水环境红线区，以加强对该区域页岩气开发用水及其废弃物处理的管理和环境监测，保证区域水资源安全。②划定中心城区大气环境红线。如张家界中心城区作为旅游核心服务区和国家5A景区天门山所在地，由于处于澧水河谷地带，大气环境容量小，先天自净能力弱，大气环境敏感性、脆弱性均强，应划为大气环境红线区，以控制工业园区、汽车尾气、建筑粉尘等对大气的污染，争取达到一级环境空气质量标准，提高居民和游客的环境质量满意度。③划分土壤环境红线。为治理农业面源污染，降低化肥农药施用量，保障耕地质量安全，应继续开展以减量化和再资源化为导向的农村环境综合整治，解决工矿污染、生活污染、畜禽养殖污染问题。

(3)控制自然资源利用上线。划定基本农田红线，确保面积不减少、质量不降低；推进石漠化土地治理；实施天然林禁伐；关停位于重要生态功能区和生态敏感区对自然生态环境和旅游资源破坏严重的矿产开发企业；加强能源利用趋势预测，调整能源消耗结构，推广节能项目，降低单位国内生产总值能耗；加强重点生态功能区水电开发规划和环评管理，确保河流最低生态水量；建立合理的自然资源价格形成机制，为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险制度提供科学依据。

3.2绿色产业一体化发展示范

湖南域内武陵山重点生态功能区要围绕生态文明建设构建绿色产业结构，推进创新驱动，实施旅游带动，催化绿色转型与产业升级。

(1)打造流域生态旅游、民族文化旅游产业带，推进国家生态旅游、文化旅游产业示范基地和示范区建设。完善澧水、酉水流域旅游一体化空间布局，利用武陵源世界自然遗产、永顺老司城世界文化遗产品牌效应，以全域旅游为视角，以畅通旅游交通为基础，突破行政区划界限，推进旅游资源一体化开发与管理；按照信息透明、管理规范、便捷低碳要求，推进旅游智慧景区、旅游智慧城市建设，打造人流、物流、信息流畅通的智慧旅游目的地；坚持优势互补、错位发展，丰富旅游产品体系，完善旅游服务体系，打造澧水流域生态旅游产业带、酉水流域永顺龙山民族文化旅游产业带，提高旅游产业规模、质量、效益，推进生态旅游、民族文化旅游示范基地和示范区建设。

(2)坚持旅游带动，强化大旅游和综合性产业观念，做精生态农业、做强绿色工业、做大现代服务业。发挥湖南武陵山区富硒土地、民族文化等自然、人文资源优势，大力发展乡村旅游农业和山地特色农业，与农产品绿色认证挂钩，加大绿色农业奖补力度和技术、管理扶持力度，提高有机及绿色农产品的比重，建立全程可追溯的现代绿色农业产业开发模式，促进山区特色农业产业带形成；优化整合该区域现有各类工业园区、经济开发区产业发展方向，打造服务全国的旅游商品研发生产基地、特色农产品加工基地，主动与成渝城市群、长株潭城市群市场对接，引导形成服务两大城市群的特色产业集群，积极融入三峡城市群，打造澧水流域生态工业经济带；利用张家界连接成渝城市群和长江中游城市群，是西安至海口黄金旅游线十字中心节点、武陵山片区唯一国际航空港、高铁“十字枢纽”城市，并具有“六向六射”高速公路网的优势，依托其湖南旅游龙头、游客聚散中心的地位，打造国际旅游商品集散地，争取建立旅游商品保税区，大力发展电子商务、现代物流、健康服务、特色餐饮、文化创意、旅游会展等现代服务产业，把张家界建设成为武陵山经济协作区物流中心、商品集散中心和旅游文化创意中心。

3.3旅游带动扶贫攻坚示范

找准贫困地区自然生态环境保护的难点和症结，构建以旅游产业发展促扶贫攻坚的路径。湖南域内武陵山重点生态功能区要围绕主体功能区试点示范地区建设，打造国家级旅游扶贫实验区，实施开放式扶贫。采取政府主导、景区带动、农旅结合、商品销售等模式多途径推进扶贫攻坚，缓解贫困人口与生态环境保护之间的矛盾。

(1)资源旅游导向就地扶贫。完善旅游产业体系规划，将乡村旅游作为旅游产品体系的重要组成部分，使乡村生态人文资源、特色产品优势就地转化为旅游经济优势；探索以贫困山区旅游资源入股参与旅游开发，让贫困群众从旅游业发展中获得稳定收益，提高旅游扶贫的有效性。

(2)城镇旅游就业易地扶贫。加大各级政府在生态移民和生态建设方面的投入，推进旅游工程移民、生态移民扶贫，依托市场、农村居民、政府三重力量推动旅游特色乡镇建设，积极扶持生态脆弱区人口向集镇有序转移；尽可能使城郊产业发展主体功能导向与城镇空间拓展布局导向一致，实现工业园区、城郊旅游农业开发区、城市旅游服务区的基础设施、生活服务设施、旅游服务设施共建、共融、共享，增强城市旅游服务产业的就业吸纳能力。

(3)发展山区特色产业带动扶贫。把以特色农产品购销为主的电子商务作为旅游扶贫攻坚的重要手段，利用现有的商业化电商平台推进电商扶贫，加大农村网络信息畅通工程建设，建立完善的县、乡、村三级物流配送体系，推进以发展农村电子商务为目的的农产品及农村特色产品的品牌培育和质量保障体系建设，加强农村电子商务培训。

(4)教育扶持倾斜隔代扶贫。加强连片贫困地区教育扶持力度，阻隔贫困代际传播。改变湖南人均教育经费投入全国排名靠后的状况，重点扶持湖南武陵山片区职业教育发展，支持“国扶县”9+3免费教育，将旅游职业教育发展与扶贫开发结合，通过强化就业岗位培训，提高贫困户子女就业率。

3.4生态文化传播教育支撑示范

建设国家文化旅游产业示范基地，打造文化旅游示范区。

(1)推进文化与旅游深度融合，利用现有的旅游演出类文化旅游品牌，整合打造文化旅游产业集团。

(2)重点推进旅游、人文资源丰富的特色民族乡镇和民居村建设，与乡村旅游结合，建立农耕文化体验区、特色民居示范区，打造一批旅游风情城镇和村寨。

(3)依托武陵源和老司城世界自然文化遗产、古镇古村落、自然遗迹和非物质文化遗产资源，建设民族生产生活博物馆、非遗传承演示基地、生态文化教育基地,开展特色传统民族节庆活动，展示土家族特有的民俗风情。

(4)发挥宣传教育部门和社会团体的作用。大力发展旅游高等教育和职业教育，打造旅游发展人才储备高地；加强对游客的生态文明知识宣传，在解说词中增加当地生态、地质、民族文化等内容；利用群众喜闻乐见的形式，加强对当地居民的生态文明和民族文化宣传教育，培养绿色生活方式；把生态文明和民族文化教育作为素质教育的重要内容纳入当地国民教育体系和干部教育培训体系，提升旅游地区生态文明建设和民族文化旅游产业发展的社会氛围和管理水平。

3.5完善生态文明建设保障体系

湖南域内武陵山重点生态功能区要围绕绿色转型实施制度创新，构建生态文明建设现代治理体系。

(1)完善和落实财政、税收、金融、价格等对湖南武陵山区推进绿色布局、绿色生产、绿色生活的支持。落实国家对武陵山片区区域发展与扶贫攻坚、旅游综合改革试点城市、主体功能区建设试点示范区、生态文明建设先行示范区、生态保护与建设示范区的政策支持；争取国家重点生态功能区生态环保项目建设、生态补偿政策的倾斜支持；整合专项转移支付，将资金分配、项目确定权交给地方，允许地方在统筹使用上先行先试；支持湖南武陵山重点生态功能区建立有利于生态文明建设的税收、金融、价格等绿色制度体系。

(2)推动自然资源资产产权制度和用途管制制度、自然资源资产有偿使用制度落地。加快国家公园体系建设试点，落实自然资源资产产权登记，实施湖南武陵山重点生态功能区土地利用、生态补偿分级分类管理。

(3)建立运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系。以落实主体功能区规划为指针，以完善生态建设、环境保护市场机制为导向，实行自然生态保护底线控制、污染物排放总量控制下的指标交易制度，依托长沙环境资源交易所，搭建覆盖湖南全省的环境资源交易平台，探索开展节能、林业碳汇、水权等交易模式，推进主要污染物排放权交易和环境污染第三方治理；按照优势互补、利益共享原则，建立生态受益地区对保护地区和流域下游对上游的扶贫支援、人才培训、园区共建机制，建立城市建设用地指标总量控制下的地市间地票交易机制。

(4)实行最严格的环境监管制度。严格执行规划环评制度，实施空间、总量、项目三位一体的环境准入，建立环境信息公开制度。

(5)建立基层政府生态文明建设考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城乡一体化发展评价体系；将生态补偿投入、生态保护能力和生态资产增值纳入政府常态化管理的考核内容和考核指标；建立健全自然资源资产评估制度，完善党政领导干部生态环境损害责任追究制度。

(6)完善地方立法。注重体现地方特色，立足地方突出问题，利用地方立法权完善生态环保地方条例、补充规定等，使地方性法规成为可持续发展和生态文明建设的助推器。

(责任编辑张培虎)

[中图分类号]S157.2

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)05-0072-05

[作者简介]田开春(1966—)，男，湖南桑植县人，副教授，主要从事区域经济研究工作。

[收稿日期]2015-11-03