基于城市总规的基本农田空间优化调整研究

闫志明　蒲春玲　孟梅

摘要

随着“三化”进程的推进，有限的土地资源供给与日趋上升的用地需求矛盾日益凸现。农地非农化的现象日趋严峻。耕地和基本农田的保护难度加大。城郊作为城市建成区与乡村衔接的特殊经济地理区位，土地利用受城市化进程和农业用地制约的双重影响，基本农田保护面临更为突出的问题。本文以乌鲁木齐市高新区（新市区）为研究靶区，充分利用高新区（新市区）二轮土地调查、土地总体规划、基本农田划定等数据和图库资料，以GIS技术作为分析工具和手段，在综合考虑耕地的质量与立地条件，结合高新区（新市区）社会经济、城市发展方向与定位、产业用地划定及布局等条件因素，对高新区（新市区）已划定的基本农田与产业空间布局结构衔接进行调整提供科学依据和参考，为区域协调耕地保护寻求路径。

关键词城市总体规划；GIS技术；空间优化

中图分类号F301.2 1文献标识码A文章编号1002-2104（2016）06-0155-05doi：103969/jissn1002-2104201606020

耕地、基本农田的保护涉及国家粮食安全及社会稳定。随着社会发展及科学技术的进步，为了适应国土资源工作“天上看，地上查，网上管”的要求，遥感和地理信息等新技术也越来越多被运用到基本农田的规范化、精细化和科学化日常监管中。本文以乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）（下文简称“高新区（新市区）”）为例，在现行区域总体规划、基本农田划定成果的基础上，重点考虑区域内未来城市、交通、产业、生态环境综合规划建设对现行基本农田划定的影响，通过利用GIS 空间分析功能和耕地分等定级成果，采用先筛除后补充的工作方法，对高新区（新市区）基本农田布局进行优化和调整，坚持落实 “创新、协调、绿色、开放、共享”的规划理念，为今后土地利用总体规划和基本农田规划修编提供方法和理论借鉴。国内学者主要把耕地质量作为基本农田划定的首要条件，从土地质量评价和土地适宜性评价等角度进行基本农田的划定研究，而本文主要从城市总体规划和与之相关的基本农田规划关联性入手研究。

1研究区概况

高新区（新市区）位于乌鲁木齐市西北部（见图1）。2011年，原乌鲁木齐高新技术产业开发区与原乌鲁木齐新市区实行“区政合一”，并将原乌鲁木齐县的青格达湖乡、六十户乡和安宁渠镇（下文简称两乡一镇）增划并入之后成立新区 ，区域面积增至298.37 km2，此次高新区（新市区）基本农田划任务全部集中在两乡一镇。西邻头屯河区、南接沙依巴克区、东与米东区接壤、北至五家渠市，地形南窄北宽，地势南高北低。区域温差大，降水量较少，冬季时间长，春秋多大风，属于中温带大陆干旱气候区。高新区（新市区）常住人口约为85万人，2014年实现地区生产总值901.4亿元，约占全市的36.17%。高新技术企业在全区范围内达到60余家，占全市的70%、全疆的40%。

此次基本农田划定全部分布在地势起伏较小的两乡一镇，具体分布情况见表1。

2城市郊区基本农田保护面临的主要问题

2.1基本农田保护下达的面积、位置与实际地类不符合

在高新区（新市区）基本农田划定外业调查工作中，发现基本农田划定的保护片块与现实地类不符等问题。现行土地利用规划实施以来，高新区（新市区）基本农田面积及数量结构变化较大，在现有的基本农田中也发现了荒地、大棚农业建设用地和未利用地。原因主要有：一是地方政府在进行基本农田规划编制时，因受到上级规划指标的刚性约束，将一些草地、林地、园地等非耕地划入了基本农田保护区；二是由于近年来高新区（新市区）社会经济发展加快，土地规划与城市规划有不一致之地，规划间的不衔接造成了部分基本农田未批先用。三是由于现行规划编制时的技术方法缺陷及地类数据与实地不符等原因，使得现行划定的部分基本农田处于土地污染、灌溉水缺乏区域，最终成为撂荒地成为未利用地。四是在经济利益的驱使下，部分农民并没有按照“五不准”的要求对基本农田采取保护，存在私自改变基本农田的用途。

2.2城郊承担着中心城区人口疏散的职能，建设用地需求强烈，基本农田保护形势严峻

高新区（新市区）紧依市区，乌鲁木齐城市建设重心的北移给新市区带来新的机遇。但用地结构的矛盾也日益凸显。2012年乌鲁木齐市常住人口已达到335万人，面对高负荷的人口压力和强烈的建设用地需求，政府需要寻求新的突破路径，分散人口及城市建设给市区带来的压力。针对现阶段城市增长中人地失衡问题，不能从单方面入手、将其看成两个孤立的问题[1-2]。一个科学的规划应该对城市化发展过程中“人”和“地”这个方面进行系统、统筹分析[3]。高新区（新市区）“十二五”规划提出，在乌鲁木齐市北部，力争用5-10年建设一个面积100 km2、人口规模100万人左右的新城区[4]。两乡一镇土地规划面积为11 932.99 hm2，基本农田划定面积为4 566.53 hm2，约占高新区土地的38.3%、占耕地的69.2%。在未来规划期内，随着人口大量北移，住宅用地和基础设施建设用地需求量的增加，两乡一镇的基本农田保护将面临严峻挑战。本研究通过累加生成的数列建立预测GM（1，1）模型，对未来5年内乌鲁木齐市人口和高新区（新市区）人口进行了预测。预计高新区（新市区）可为乌鲁木齐市中心城区分担30%以上的人口。

2.3城市规划发展方向与基本农田地块位置交错重叠分布

乌鲁木齐市城市总体规划先于土地利用总体规划完成且已通过了审批。故土地利用总体规划、基本农田规划编制须与其相衔接[5]。为了加快建成现代化国际都市，乌鲁木齐市确定了建设“六大组团”的城市发展重点区域。在“六大组团”中，与高新区（新市区）未来发展和规划密切相关的就占了4个。优势资源大量集聚，在不久的将来，高新区（新市区）势必成为全市最具发展活力和潜力的区域（见图2）。随着城北新区规划的实施，城市建设对土地需求的扩张，在未来2到3年内将可能会占用高新区（新市区）范围内的基本农田，高新区（新市区）的耕地和基本农田将会不保。

2.4城郊是中心城区低端产业转移的主要方向，产业结构和功能布局有待调整和优化

目前，两乡一镇一、二产业比重普遍较大。土壤污染、灌溉水源匮乏等一系列外部性问题都导致一些基本农田被荒芜、废弃，优质良田最终成为生活垃圾和工业废料的堆放地，沦为未利用地。两乡一镇农业灌溉用水由乌鲁木齐和平渠提供，近年来，由于上游水源供水量逐年下降，和平渠已彻底断流。农业灌溉随后全部采用机井抽水灌溉，供水难度日趋增加，造成农业生产成本的不断上涨。目前，高新区（新市区）年供水量约为11 350万m3，农业灌溉用水约为7 500万m3，占全区总供水量的66%。但是农业产出却对全区经济的贡献率非常小。以2012年为例，全区实现地区生产总值686.5亿元，而农业产值仅为19.4亿元，仅占全区经济总量的2%。根据高新区（新市区）产业优化布局规划，安宁渠镇将整合中心城区的教育资源，建设大学城，而青格达湖乡和六十户乡将会依托良好的农业基础，建成集生态涵养、休闲养生、郊野娱乐的生态涵养区。随着产业结构和功能布局的调整，用地结构也势必随之改变，导致基本农田不保。

3城市郊区基本农田空间结构优化调整思路

针对乌鲁木齐市高新区（新市区）基本农田划定和保护过程中所面临的突出问题，利用GIS的空间分析技术，主要的路径是选取坡度、现状地类、土地污染、灌溉水源、交通基础设施建设等影响因子，对现行划定基本农田布局优化进行可行性分析。在考虑基本农田自然质量和生态保护的同时，着重考虑高新区（新市区）社会经济进程中城市北扩、人口疏散、生态环境、城市建设发展对已划定基本农田的影响，扣除基本农田划定中不合理的部分，结合农用地分等成果进行科学补划，使基本农田数量结构与空间布局得到优化，为基本农田规划修编及补划提供可操作性行的技术支撑。将GIS 技术充分运用到基本农田划定工作中，先建立相关空间模型，然后进行叠加套合，并结合上述各项影响因子，进行空间分析和处理，最终实现对现行规划基本农田的空间优化[6]。

3.1依据规程，调整基本农田不宜保护的面积和位置

基本农田保护规划作为土地利用总体规划的一项重要内容，要着重处理好基本农田保护与经济发展以及生态建设的关系[7]。现行基本农田的划定以土地利用总体规划为基础，在高新区（新市区）基本农田划定过程中，将不符合生态环保要求、生态条件脆弱、遭受污染、缺乏水源灌溉的基本农田调出，以确保基本农田保护与生态环境优化相一致[8]。根据《基本农田划定技术规程》中的相关要求，对于坡度大于25°且未采取水土保持措施、易受自然灾害的耕地、因生产建设和自然灾毁而不能恢复耕种的耕地、缺乏灌溉水的耕地、工业和重金属污染的土地将禁止划定为基本农田。通过利用ArcGIS软件，对高新区（新市区）地形图进行处理，依次建立DEM模型和SLOPE模型[9]。根据DEM影像分析得出高新区（新市区）的平均海拔为673 m，但海拔落差小，地势相对平坦。借助ArcGIS的检索功能，可以发现高新区（新市区）的整体坡度集中在0°—2°之间，在划定基本农田的两乡一镇中，坡度仅在0°—0.5°之间，坡度符合基本农田划定规程要求。通过高新区（新市区）相关生态评价成果，可以获取到土地遭受污染的基本农田图斑。

3.2基本农田保护应充分考虑城市建设用地发展方向及产业的区位选择

在保护基本农田的同时，要兼顾考虑区域性质、产业定位、发展方向确定及城市交通、基础设施建设的需要，要确保两手抓、两手都要硬。为了保障民生工程建设，确实需要严格保护高质量的基本农田片块，但与此同时要做到基本农田的保护是一种动态的保护，为了实现社会公共利益的匹配，政府部门要拓宽思路，在严格执行最严格的耕地保护政策的同时，可将地区国民经济规划等确定的必要建设用地范围内质量较差的基本农田调出，并补划到其他区域。将规划图与高新区（新市区）两乡一镇基本农田的保护图斑进行空间叠加分析，以此判读出未来规划建设范围内因工程建设所侵占的基本农田范围。

3.3重视区域内基本农田空间分布及占补平衡的可行性

根据《基本农田划定技术规程》和自治区的相关要求， 在未来规划期内，高新区（新市区）要实现基本农田面积不减少， 质量有提高的保护目标，确保4 566.53 hm2基本农田保护面积的长期稳定和可持续发展。本文通过上述几个步骤处理，将相关图层进行叠加，确定基本农田保护缺口为1 526.7 hm2，因此需要进行基本农田补划。我们通过将坡度分级图（SLOPE 模型）与最新的土地利用现状图叠加进行分析，在耕地范围内，经过ArcGIS软件的运算处理，计算得出高新区（新市区）坡度小于25°的耕地面积。在此基础上分别与土地污染、生态破坏、灌溉水源缺乏和规划建设用地区域进行叠加分析。

一般而言，耕地资源中质量最好的部分应入选基本农田。农用地分等定级成果为耕地入选基本农田提供了科学可靠的依据，从而保证品质优、等级高、连片度高的耕地被补划为基本农田，减少基本农田在补划过程中主观因素的影响[10]。经分析，高新区（新市区）划定的基本农田的土地自然质量等级主要集中在5—7级。其中，安宁渠镇的土地自然质量等级主要集中在5—6级，六十户乡的土地自然质量等级主要集中6级，青格达湖乡的土地自然质量等级主要集中7级。青格达湖乡不论是在自然等、经济等，还是利用等别上都是最高的，安宁渠镇是最低的。因此，在基本农田保护片块划定和调出的时候，要充分考虑两乡一镇的土地质量情况，新划定与划出的基本农田质量等级应相近，以达到划定质量不降低的目的。

3.4优化调整基本农田空间结构

通过GIS的空间分析配置结果和耕地分等评价结果对比分析，可形成新的基本农田保护规划成果（表2 和图 3）。这保证了高质优产耕地补划为基本农田，从而避免“划劣不划优、划远不划近”等问题的产生[11]。高新区（新市区）补划的基本农田与原规划的基本农田相比，在数量结构上，除去了地类不符、土地污染、生态破坏、灌溉水源缺乏和规划建设用地等不适宜划定的基本农田；在空间布局上，将青格达湖乡周边临近乡镇的少数优质耕地补划为新的基本农田。面对城市规划、人口增加、高新技术产业布局的北扩，虽然未来基本农田保护压力较大，还兼顾了城镇发展的需要，为其预留了部分发展备用地，避免了区域未来建设发展与生态环境保护形成的矛盾冲突，使基本农田向耕地质量相对较高的东部平原乡镇进一步集中。通过以上步骤，高新区（新市区）补划的基本农田在数量结构、空间布局上均得到了优化调整，基本农田整体质量也明显提升。

4研究结论

城郊基本农田保护有其独有的特殊性。本文将城市总体规划、人口增长、城市交通建设、生态环境保护、城市功能区划作为基本农田保护的重要影响因素，并结合基本农田划定外业实地调查，发现基本农田在划定工作中的不合理之处。通过GIS的空间配置分析结果，将其与耕地分等评价结果相结合，通过筛选，只保留现状地类为耕地的基本农田，并扣除土地污染严重、生态条件脆弱、水源灌溉匮乏及新城规划、交通、水利等基础设施规划建设范围内的基本农田，对现行规划基本农田空间布局进行调整，使高新区（新市区）规划的基本农田在数量结构和空间布局上得到优化调整。建议整合多项规划，在保障耕地和生态红线的基础上，做到动态保护；实行跨区域占补平衡，实行易地代保；创新用地制度，实行差别化的用地政策。为未来土地利用总体规划修编中的城郊基本农田划定提供科学可借鉴的技术途径，将“创新、协调、绿色、开放、共享”的规划理念落到实处。

（编辑：徐天祥）

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AbstractDuring the development of industrialization， urbanization and agricultural modernization， the contradiction between the rising demand and the limited supply of land resources became increasingly prominent， nonagriculturalization of farmland became increasingly serious， and there were more difficulties in the protection of cultivated land and capital farmland. Suburban area is a special economic zone to connect urban area which has been buitt and rural area. Land use of suburb is influenced by urbanization and the restriction of the agricultural land. The protection of cultivated land has its unique particularity and significance. Taking Urumqi Hightech Industrial Development Zone as an example， combined with the secondround land survey， the land master plan and the relevant data and information gallery of capital farmland， using GIS technology as the analytical tool， it adjusted the current pattern of capital farmland of the Hightech Industrial Development Zone. In the process of adjusting， it is necessary to consider the quality of the conditions of cultivated land as well as the site conditions and associated conditions for socioeconomic development； meanwhile， the future of industrial layout， the development direction and location of the city must be taken into consideration， in order to seek paths for regional coordination of cultivated land protection.

Key wordsurban master plan； GIS technology； spatial distribution