农地产权变迁呈现出结构细分特征的原因分析

李宁　陈利根　刘芳铭

摘要

文章通过构建产权细分、市场发展与租值界定的分析框架，系统分析了改革开放之后农地产权变迁呈现出结构细分特征的内在机理。研究表明：①国家由于农地租值耗散而对农地产权结构管制的放松，构成了农地产权结构逐渐细分的前提与背景；②农地产权变迁与市场形成的互动发展过程，使得农地产权界定出每个阶段的农地租值，进而表现出“收益权-使用权”再到“收益权-使用权-处分权”的结构细分特征，并且每一次的农地产权结构细分都是包含既有产权内容的“螺旋式上升”。在理论上揭示出：如何有效界定农地租值是农地产权界定是否有效的关键，而农产品和农地要素市场作为发现并最大化租值的过程与场所，其自身形态的变动与农地产权结构的细分存在相互作用的内在关系，由此构成农地产权结构逐渐有效细分的关键。据此文章建议继续放松农地产权与市场双重管制，以市场自发交易的形式探索农地产权改革，实现农地产权结构进一步细分。

关键词农地产权结构细分；农地租值；农产品市场；农地要素市场

中图分类号F321 文献标识码A文章编号1002-2104（2016）06-0052-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.06.007

改革开放30多年，我国农地产权制度发生了深刻的变化。首先，农地的产权权能越来越向农户这一主体集中。其次，以时间为轴，在改革之初农地产权的变革重心是家庭承包下的农地所有权和使用权的“两权分离”[1]。而在农地处分权“三权分离”的改革上，2002年之后才逐步得到关注。联系这两点可以说，在国家持续放松农地产权管制，并将农地权能归还农户的这一过程，有着显著的渐进性特征。本文将这一过程特征称为农地产权结构的逐渐细分。主要的考虑在于，产权本身的结构内涵[2]，使得从农地产权结构细分的特征出发看待农地产权制度的变迁，既可以满足产权的结构内涵，又可以使变迁过程得以具体化。那么，改革开放至今为什么农地产权的变迁呈现出了结构细分的特征呢？对此问题的分析，将在以下几方面对现有文献构成补充：首先，以结构细分的特征看待农地产权制度的变迁历程，为已有的制度研究提供新的视角。现有研究大多忽视权能结构分解的内在机理，将其遗落在了“黑箱”之中，有待打开。其中需要指出的一点在于，本文对农地产权进行的是农地使用权、收益权和处分权的结构划分在已有研究保持一致的同时，利于规避意识形态和满足产权经济学含义[3]；其次，本文还将从农地租值及租值耗散的视角，

贡献农地产权结构细分、市场发展与农地租值界定三者之间的理论与经验研究。

1理论分析框架构建：市场发展、产权细分与租值界定

租值在某种意义上就是价值的同义表达，只不过租值强调的是供给不变时收入流的变化情况[4]。换言之，如果从供给与需求的角度来看，资源的租值主要是在资源供给不变时，由需求变动而决定的。而农地作为一种典型的自然物，具有供给弹性近乎为零的特征，这就使得农地的租值在很大程度上是由消费者或者生产者的需求所决定。但农地到底能否满足主体的某类需求，还要在于农地本身的属性能否提供满足这类需求的供给。也正是这种意义上，Barzel才认为资源的价值是由资源的属性功能所决定的[5]。而从社会发展的角度而言，农地的属性功能主要有资源、资产、资本的三种，前者为自然功能的属性，后者可以统一为财产性质的属性功能，并且有着从前者到后者的变动规律。因此，当农地的使用主体在不同时期有着不同的需求时，农地的不同功能所决定的租值就会在这一时期体现出来。当这些租值没有被产权专有化的界定，而是处于一种公共域状态的时候，理性的经济人面对这些非专有的租值，就会发生追租、寻租行为。而其中的追租、寻租成本，由于本身不具有生产性，在实质上就会使得攫取资源的成本，部分甚至完全抵消掉攫取所获得的价值，而这就是租值耗散的发生。

至于资源租值为什么没有被有效界定与排他的原因在于，起始掌握并界定资源每一属性信息的产权成本可能会远远大大于界定的产权收益，就算界定之后，也可能会因为产权主体行使产权时的边际成本大于边际所得，而主动放弃产权的部分价值，两种原因都会导致资源租值落入产权公共域，进而发生租值耗散的现象。而对于一项产权制度而言，如果始终处于产权管制僵化的状态，首先需要获取制度管制对象与预期管制效果的信息，由此将产生信息成本。而在付出产权制度的这些信息成本之后，后续的维持、执行又需要相应机构人力、物力及财力等执行成本。同样的道理，当某种形式的农地产权制度由于始终处于产权管制、僵化的状态，而需要付出巨大的信息成本和执行成本，就会产权公共域，进而导致农地租值耗散现象的发生。而为了降低租值耗散，就应该放松产权管制，改变产权的僵化状态，尽可能有效的界定农地租值，收敛租值，而这正是农地产权结构得以细分的前提，即因为巨大租值耗散使得国家不得不改变农地的管制状态。

而要理解农地产权管制放松之后结构逐渐细分的内在原因，还需要分析改革之后农地租值的变动与界定，因为产权的实质就是在主体之间对资源价值的界定与分配[2]。农地租值虽然是满足产权主体需求的功能价值，但是主体的需求信息如何才能有效表达和传递出，同样也是影响农地租值大小的关键因素。市场作为发现并处理信息的场所与过程[6]，其所形成的价格信号无疑提供了这一甄别机制。另外，通过市场价格的产权规则代替行政等级等其他方式的竞争，可以有效防止主体之间的“破坏性竞争”[7]。正是在这一逻辑之下，租值耗散理论才认为只有满足市场要求的产权规则，才不会导致任何租值耗散现象的发生，因为在遵循市场的产权规则下，主体为了获取某项特定资源产品所付出的成本，必定是该主体在其他生产活动中所得到的收益，由此，围绕资源的成本收益便在生产性活动中实现了对等，从而不会带来租值耗散。有关农地需求的市场，主要有农产品市场和农地要素市场[8]，前者进行农地种养产出的买卖，实现农地自然资源的生产养育功能并体现其属性价值，后者进行农地要素的配置流动，实现农地的资产资本功能并体现其属性价值。当农地需求的市场发生变动时，农地产权自然需要随之变动，一来是因为产权是市场交易的基础，二来是因为市场的发展过程同样会推动产权的重新界定[9]。

于是，考虑到农地产权的结构细分同样也是农地产权变迁过程的一种具体化表述，那么，我们就可以借助农地产权、需求市场发展与农地租值三者之间的内在逻辑关系，建立起理解农地产权结构逐渐细分的分析框架，如图1所示：即由于农产品市场与农地要素市场，都起着发现农地对应资源、资产租值并最大化租值的功能，因此，农地产权在促进相应市场发展的同时，本身就同时界定了农地租值，从而降低了农地租值在主体分享过程中的耗散。并且，随着农地需求市场从产品市场形态向要素市场形态的转化，市场对产权的反向作用也将进一步促进农地产权形态的变动与经济含义的深化，在结构的内涵下便是结构的逐渐细分。

基于此，下文将首先分析农地产权结构得以发生细分的前提，即农地产权结构僵化状态导致的巨大租值耗散使得国家放松了产权管制。接着，结合农地属性租值在不同市场形态中的变化，及其农地产权相应变动对其的界定，来具体论述农地产权结构逐渐细分的内在机理。

2农地产权结构的制度历史：管制与细分

2.1改革开放之前的农地产权结构：僵化管制与租值耗散

从人民公社建立到改革开放之初的这段时间，国家为保证工业化的顺利推进，一直维持着农地产权结构既有框架（见表1）。

首先，在农地使用权上，国家控制着农作物种植的决策主体和决策内容。在以粮为纲和计划经济的体制下，国家发出指令性计划指标，包括每种农作物的种植面积、作物的产量、投入水平等等更为具体的任务，而社员和公社作为执行者只能按照国家的意志进行生产。除此之外，公社必须上缴的“皇粮国税”也进一步制约了自主的农作物种植计划。要使这种使用权管制有效，国家必须面对收集与处理农地特征、

作物特性、生产环节、天气变化等

巨大信息成本。

此外，经济信息获取量的增加同样需要更多的管理环节，国家作为非有形主体，具体作物计划的实行也面对着从中央到社员之间层层的委托代理问题，需要巨大的组织成本与执行成本。于是，国家面对如此巨大的信息与执行问题，便不可能对农地的这种资源属性进行有效界定，只能是在满足偏好与有限理性的约束条件下对计划内容进行约简，主动放弃对部分资源信息的进行收集与处理，结果便是统一要求各地以粮为纲，实行各地区粮食的自给自足政策。此外，为提升产量，增加的复种指数也打破了作物生产的最优布局，比较优势的丧失，更加不利于农业本身与传统模式的转变[10]。

其次，在农地收益权的控制方面，主要是剥夺社员土地分红，严禁农产品长途贩运，限制自由贸易，实行统购统销，并以价格剪刀差形式进行原始积累。除此之外实行工分制的收益分配，即社员的年终收益取决于年终可分配总收益与所有社员加总工分数的比值，即每一工分的平均值。在这种情况下，国家通过各级组织获取农业产出，需要付出行政和委托代理成本。同时，还需要支付监督社员生产活动的成本，因为工分制导致社员收益具有的极大外部性，使得生产合约不具有自我实施的特征[11]。

另外，在农地处分权方面，主要是严禁农地的买卖、出租和租赁，禁止社员退社，完全关闭农地要素市场，使得农地要素无法自由流动。在没有农地要素市场的情况下，国家就算想通过行政方式实现农地要素的流动，其成本也是巨大的。因为在人民公社时期，农地要素初始的配置原则，是以传统村落为边界的公社行政区划，而在户籍制度制约村社成员流动、禁止社员退社，同时“队为基础”的背景下，如果国家对公社村队之间的农地进行重新配置，本身就将打破公社体制的既有产权规定，重构成本是巨大的。此外，社员没有农地使用权同样使得村社内部也谈不上要素的自由流动。而国家为了弥补人地生产要素的配置，采用的办法是像工业生产车间一样，划分作业小组分工分段，实行农业生产的分工作业，但是农业本身所具有的地域性和季节性等产业特性，使得中间环节农产品的协调生产不可能像工业那样在空间上并列并同时进行，其结果是进一步加剧了农地潜在生产的无效率。

无疑，国家管制下的上述农地产权结构对农地租值的界定将导致巨大的租值耗散。首先，在农地自然资源的属性功能上。公社时期，社员基本生存口粮的需求都得不到满足，无论是城镇还是乡村抑或者是城乡平均的人均粮食年消费量，1978年的水平（依次为205、190、195 kg）均没有有超过1952年农户私有农地时的水平（依次为2405、194、1975 kg），1958年人民公社的亩均产值只有25.51元，1978年也只为48.84元，20年的时间还没有增长一倍，而到包干到户完全推行的1984年，这一数值就已经达到了113.73元，较1978年6年时间便翻了1.3倍，2013年更是达到了1 099.13元。由此可见，在资源生产的功能属性上，农地租值长年处于大量耗散的情况之中。

当农地生产农产品的功能都没能有效实现的情况下，农地资产资本的功能价值也就更无处谈起了。数据显示，公社时期每亩粮食作物的成本纯收益率从1958年正的18%持续下降到1978年负的2.93%，并且长年保持为负的收益率，这意味着公社期间用于经营的农地反而成为了公社负的资产，经营的越多损失也就越大。从公社期间农户以占耕地面积5%左右的自留地从事家庭副业而得到全年40%的纯收入这一现实来看的话，国家管制农地产权结构在收入方面造成的租值耗散程度也就不言而喻了。

尽管，这一时期农地产权结构的配置，服务了国家的工业化目标，但结果是国家人为放大了产权公共域中的农地租值，使得农地租值耗散长期且大量存在，而这必将使得诺斯阐述的国家悖论成为现实。因为国家从农业产出中的长期获益，必然需要以农地能保持有效产出为基础，同时还要求获益的成本不至大大超过收益本身。借助周其仁[11]对1952—1982年在农村的国家成本收益指数估

算和Wen[12]对1952—1989年农业全要素生产率的测算结果，我们可以直观理解农地产权结构细分得以开始的背景。联系历史可知，当国家的管制成本开始大量超过国家收益时，农业生产的绩效都会显著下降，在此之下国家便不得不放松对农地产权结构的管制，而放松之后农业绩效又会再次提高，如此循环。两次极峰之一的50年代末到60年初，生产单位从人民公社下放到生产队和农户开始获得部分自留地的改革，使得显著下降的农业全要素生产率得以提升。同样，70年代末的农地产权改革也使得全要素生产率开始上升。但是

直到1982年国家正式承认承包到户合法性之后，农业全要素生产率才开始超过人民公社建社当年的水平，只不过这一次对农地产权结构管制的放松，在类似扩大自留地的性质上，拉开了改革开放农地产权结构逐渐细分的“帷幕”。

2.2改革开放之后的农地产权结构：细分的大致描述

为了降低租值耗散，改革开放之后国家持续放松着对农地产权结构的管制[13]，而这一过程是以结构逐渐细分的特征得以形式体现（见表2），具体而言：

国家在使用权方面首先是承认承包到户的合法性，实行包干到户的核算单位比例很快就从1980年的5%上升到1984年的99%，人民公社由此已经不再拥有维持自身运作的产权制度。同时，1985年正式取消粮食统购政策，改粮食征购为合同定购，并且定购数量和比例日益减少，从1959年最高的39.7%下降到2002年2.28%，到2004年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》颁布，具有强制性质的定购指标更是几乎已完全被取消。并且，为了保证农户生产的稳定性，1984年将承包期延长为15年，1993年延长为30年，1997年开始禁止大调整、严格限制小调整，2003年《土地承包法》将之上升为法律高度，2008年以来对承包关系更是提出了“保持稳定并长久不变”的要求。此外，在农地收益权方面，国家放松农产品市场与价格管制，放开农贸市场，逐步实现农产品价格双轨制的合并等改革措施，尤其是农产品市场网络的形成，农产品商品化率从1986年的33%上升到了2013年的86.1%，2004年4 000多家农产品批发市场覆盖全国等客观现实，有效的打破了不同地区农产品生产封闭、自给的状态，为农地生产比较优势的形成与发挥，提供了坚实的市场基础和动力。

上述农地使用权和收益权的改革，在20世纪之后的一个特点是与农地处分权并重，流转收益完全归流转主体所有、增加农地征收补偿、补贴农地流转等等。但从改革开放之后的整个历史来看，农地处分权的改革相较于农地使用权和收益权，虽然从上世纪1984年中央一号文件既开始表示“鼓励土地逐步向种田能手集中”，但在后续的关注和改革力度上则明显落后。值得一提的是1988年的《土地管理法》明确将农地用途变更的处分权利收归国有，这一点在保证农地要素进行农业生产的同时，也使得农地流转权利成为了农地在农用范围内处分权利的核心。1993—2001年，国家对以流转权为核心的农地处分权管制仍然没有显著放松，只在原则上表示允许农民依法、自愿、有偿的流转其土地使用权，直到2003年之后有关农地流转主体权利义务、流转方式等内容才逐渐有了更为详细的规定。但农地要素的租赁市场发育仍然缓慢。十八届三中全会之后，农地流转比例才于地方政府大力推动的条件下，于2013年底突破

25%，达26%，截止2014年6月底达28.8%来自历年《中国农业统计资料》，2014年流转比例数据来自农业部部长韩长赋在土地流转视频会上讲话。。2014年涉及农地处分中的抵押权也才开始被提上日程，逐步在全国开展试点改革。

由此可见，改革开放之后农地产权结构随着国家管制的放松，逐渐呈现出结构细分的特征。在2004年中央一号文件时隔18年再次关注“三农”问题之前，农地产权结构的变迁主要围绕在农地使用权和收益权的细分改革上。之后，随着国家对“三农”问题的逐渐关注，以农地流转为核心的农地处分权管制放松，即农地处分权的细分改革，包括近期的农地抵押权探索，才日益成为了深化农村土地产权制度变革的关键环节。这也就引出了下文对此结构细分内在机理的具体分析。

3农地产权的结构细分：租值的变动与界定

3.1“收益权-使用权”的细分：农产品市场下的农地租值界定

3.1.1“收益权-使用权”：农产品市场消费量下的农地租值界定

农产品消费是维持人类生存和社会运转的物资基础，乡村人均口粮从1958年的201 kg降到1978年的198.5 kg，缺粮人口经过四年就从1973年的2亿人上升到1977年的3亿人。所以，在改革开放之初，农户对农地权利的首要需求便是为满足生存口粮问题而进行的“抗争”，面对既有粮食产量，要求获得更多的分配，即要求满足“交足国家的、留足集体的、剩下自己的”收益权利，但是在不彻底改变农地使用权所决定的经营方式下，这种收益权的需求也是保障不了的。因为如果集体继续拥有农地使用权的话，这将决定生产单位仍为集体，于是核算单位也必将在集体，农户收益权同样是不清晰的。1978—1984年这段时间包干到户责任制的确立过程提供了这一证据。1980年公社实行各种生产责任制的核算单位比例就已经达到了93%，但其中的包干到户只有5%，随后包干到户的比例快速增加，取代了其它如定额到工、联产到组、包产到户等生产责任制。其中包产到户的责任制形式虽然也将生产主体由集体变为了单个农户，并将作业形式从农业生产的阶段承包扩展到了整个生产过程，即将使用权开始细分给农户，但是同样被包干到户的形式所取代。其原因就在于只有包干到户取消了生产队的统一核算。

在这个意义上，我们甚至可以认为正是由于农户对农产品的消费需求，才逼迫了公社给予农户更多的收益权，进而这又导致了农户对农地使用权的要求，最终使得人民公社生产体制的解体，收益权和使用权开始从国家控制的农地产权结构中部分细分出。农地使用权的细分，使得农户成为了具有自主经营权的主体，同时拓展了农户自主决定农作计划的选择空间，包括长期投资还是短期投资、如何安排农地生产等等选择。由此，改革之初仅仅一两年承包期的农地使用权，和划分“交足国家的、留足集体的、剩下自己的”收益权，尽管没能涉及到任何关于农地处分权的改革内容，也能在短短几年降低了几十年的农业租值耗散所造成的农业低效。因为这时期的农地租值主要体现在口粮程度的农产品需求上，1978年农村居民家庭的恩格尔系数将近70%，而农地使用权细分，在使得收集与处理农地生产信息具有天然优势的农户[8]，成为生产决策主体的同时，收益权的细分也使得农户的生产活动具有了自我实施的特征。

随着农产品超过生存消费的自给水平，具有家庭消费与收入最大化双重动机的农户[11]，有着改善膳食结构、交易农产品的需求。因此，这时期农地的租值也就将体现在农产品消费的交易价值上。所以在1985年农产品的超购加价部分改为平价收购，粮食等平均收购价格下降，和化肥农药等农资产品价格上涨的政策环境下，加上当时卖粮难的情况，农产品交易收益的降低，必然会导致农户主动放弃农地的生产最优化，出现农业徘徊与增收减缓，1985年当年粮食播种面积即减少700万亩，粮食产量下降500亿斤。因为农户获取这部分租值的成本要大于租值本身。于是，为了进一步提高农业绩效，如何通过合理的农产品购销价格体系，保障农产品交易价值的真正体现和租值收益的最大化，便是接下来改革中不可逾越的环节。

3.1.2“收益权-使用权”：农产品市场价格下的农地租值界定

农产品市场化改革，首先就在于理清生产者、消费者和流通企业之间的利益价格关系。以市场供求关系作为价格形成的基础，无疑是关键，这要求在农地收益权的改革上实现购销价格与市场的一体化。因此，1993年统销政策继1985年统购政策之后也被取消了，粮食价格的双轨制实现了合并，农地收益权得到了进一步细分。其中，还有改善农产品的交易环境，逐步放开与完善农产品的买卖市场，需要先以农村集贸市场的形式支持众多分散小农的生产投入品购买和产出品的出售，当农产品产量和交易量达到小集市贸易的顶点时，满足更大市场范围的农产品流通网络体系也就成为了必须。2000年之前农村集贸市场数量持续增长，1997年的数目达到了6.7万个，是1979年的两倍，但之后便开始逐年下降，这正是因为零散的集贸市场已经不能适应农产品交易和流通的需求，也正是在次年1999年农产品批发市场首超4 000家，开始基本形成覆盖全国的农产品市场网络，到2004年农产品全国商品化率开始超过50%，2013年已达86.1%，之后亿元以上农产品的商品交易中在批发市场中的成交部分普遍在95%以上，远远大于零售市场的成交比例。

如此我们也就不难理解，为什么1998年“三项政策、一项改革”的粮食流通体制的改革方案，会导致农业粮食减产，因为这一政策压制了市场本身对价格的发现作用，国有部门以外的企业难以进入粮食流通领域，从而使得保护价难以反映真实的农地租值，农户凭借收益权以保护价对租值的界定，发生的租值耗散必然会在粮食生产环节得到反映，此外，对国有粮食企业的监督在事实上也是不可行的。随着政策的取消，回归市场化改革，农地生产便又重新得以发展。如果说农产品流通市场是农地收益权“交足国家的、留足集体的、剩下自己的”中涉及国家层面收益权的细分改革，那么对三提五统等集体收费的改革，就可以算做是放松集体层面农地收益权管制的细分改革。自此，随着2004年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》的出台，农产品流通体制真正实现了市场化，加上农业生产结构的调整也要求改善不同农作物品种的税负，1993年国家开始调整农业特产税税率，同时2000年以来农业税和附着其上集体提留的逐步取消，可以说农地收益权在界定农产品租值这一块的上内容上已经实现了有效细分。

农产品供应数量的保证，是农产品市场发育的必要先决条件。而在农地使用权对于农产品租值的界定上，统计数据显示，在各种农产品的交易额中，肉禽蛋类和蔬菜、水果的贸易额增长速度要大于粮油类的增长，这表明农地进行这些商品的生产结构配置才更具有价值。于是，要使得农地使用权能有效界定此种情况下的农地租值，必须要对使用权做出两方面的细分改革：一是在使用权的决策内容上要能适用种植结构的改革。于是国家对农户粮食生产计划的干预逐步降低，2000年粮食定购量跌破10%，2002年只为2.88%，定派购的作物产品种类也逐步减少，农户可以更加自由选择种植计划；二是，要能刺激农户为了生产农产品进行超出自身口粮程度的投资。这点上因为农地投资对生产的影响在长期的时间尺度上才能显化[14]，于是，为了保证农户对农地生产投资的积极性，使用权稳定程度显著增强，2003年更是出台了《农村土地承包法》。如此，也就不难理解这一时期农业生产结构调整对农业发展产生正向影响的已有研究结论了[15]，因为这段时期农地使用权的改革有效界定了在农产品市场中体现出的农地租值，避免了租值耗散。

3.1.3新世纪之前的农地处分权细分滞后：农产品市场未发育成熟

至于农地处分权，并没有得到像农地使用权和收益权一样程度的广泛关注。究其原因，虽然有不同市场之间关联度的问题[16]，但是我们更为强调的是农产品市场没有发育成熟的原因：首先，在2004年之前一直存在着农产品的计划定购和农业征收，作为国家分配给农户的生产任务，必然使得农户不得不投入必要的土地和劳动力要素来保障生产。因此，也就无法有效根据自身的优势和市场的需要来配置要素和资源，更何况集体在这一指令性任务之上又层层加码，更加剧了农户配置资源的忽视，要么是自己从事农业生产完成任务，要么是索性农地抛荒，因此不难理解，这一时期农地流转为什么多以代耕、倒贴租金等形式发生；其次，农产品市场价格体系没有完全放开和形成的现实情况，也使得这一时期农地如果发生真正流转，其本身的流转租金也难以反映真实的农地价值，更何况这一时期农地对于农户而言还具有相当程度的保障价值，这给农地的租赁市场带来了额外的成本；最后，没有完善的农产品市场，也就等同于生产的计划安排难以有市场的需求引导。那对流转之后农地要素的计划生产，会有什么样的参考体系？答案显然是没有的，就算以国家关注的粮食生产为参考，在农地经营规模与粮食亩均产量成反向关系的逻辑下[17]，农户生产本身也就可以满足，甚至更优，更何况要是流转之后继续从事粮食种植，流入方承租农地经营的经济理性又体现在哪里呢？更为简单的来说，农地要素本身的市场流动主要是为农业用途生产而服务的，而农产品市场的完善无疑才能真正体现农地作为资源进行农业生产的价值，如此，农产品市场就成为了农地要素发育的重要约束条件，和农地处分权需要细分的关键前提。

所以改革开放之后的农地产权变革，在2004年之前农地使用权和收益权优先于处分权的细分符合经济的理性逻辑。并且通过这一点我们还可以解读，为什么科斯说中国模糊产权在新世纪之前的市场经济改革中，能够成功的原因在于对使用权和转让权的同时界定[18]。至少在农地产权改革这一块，虽然国家在放松农地产权结构管制的起初，没有改革农地使用权和处分权的权能合一状态，即细分这两项权能，但却以人地均

分的土地使用权和定期调整的农地处分权的有效统一形式，逐步界定了各主体对农产品消费的需求租值。也就是说，使用权和处分权权能合一的状态，自然使得两者是被同时界定的。只有当农产品消费这一需求得以满足之时，并且随着农产品市场的完善，对农地处分权细分的引致需求才需要、也才可能被提上日程。

3.2“收益权-使用权-处分权”的细分：要素流动下的农地租值界定

农地处分权从新世纪开始尤其是2003年之后，越来越呈现出与农地使用权和收益权并立和细分的趋势。农地处分权主要是处分农地本身要素的权利，那现实中对这种的需求会越来越强的背后，正是农地要素本身需要流转乃至资产化、资本化的反映。2000年之后逐步完善的农产品市场通过农产品的消费结构和收入结构，正是引发农地要素流动需求和市场加快发展的原因。

3.2.1从农产品市场的消费结构到农地要素的配置流动

农产品市场的完善，一个最大的功能在于通过农产品市场的交易价格和内容，反应城乡居民对农产品消费的需求结构，进而影响到农地要素在生产上的配置结构。在农产品的消费结构上，改革开放至今无论是城镇人口还是乡村人口都发生了明显的变化，即减少粮食消费（城、乡人均年粮食消费分别从1985年的142.1 kg和257 kg下降到2012年的78.76 kg和164.3 kg），增加了副食消费，从以粮食为主的消费型转到粮鱼肉生鲜瓜果并重的类型。恩格尔系数都在持续下降（2012年城、乡恩格尔系数分别为36.2%，39.3%），城市化率的增加（从1985年的23.71%上升到2012年的52.27%）也促进了这一转型。这就直接导致了农地内部种植结构的改变，2012年在农作物总播种面积中粮食作物面积降到68%，蔬菜面积达到13%，2013年蔬菜瓜果产值更是已占种植业产值的5163%。2004年之后农产品批发市场网络从产地市场到销地市场的并行发展，为城乡消费结构的实现提供了重要的基础条件。数据显示，城市农贸市场80%、生鲜超市60%、餐饮企业95%的货源都来自农产品批发市场。从中就可看出一个完善的农产品市场对满足农产品消费的重要作用。

城乡居民农产品消费结构的趋同和稳定，提供了农地

该生产什么和如何交易的稳定市场信号[15]。由于农地使用权的均分，导致户均农地规模过低且土地细碎化。数据显示，全国户均耕地的地块数和面积，到2008年相应数字为4.26块和7.16亩，细碎化和规模小的问题仍然明显。同时，市场化的产品交易，也需要农业经营组织的变革，要求将农产品生产、加工、销售等环节纵向的结合起来。小规模农户如果进行独自生产与销售，必然不能满足农产品市场，同时也会处于不利的谈判地位。于是，应对农产品市场的发展，专业大户、龙头企业、农民合作社、家庭农场、股份合作社等多种经营主体便应运而生，但现代农业所要求的生产、加工、供应和销售的标准化作业，同样使得这些主体面对着农地要素既有配置结构的问题，要求实现农地的流转，解决生产环节的农地规模及其之上农资有效配置的问题。研究表明，在现有生产力水平下，种粮大户和家庭综合农场等主体经营农地的最佳规模分别在234—236亩与131—135亩左右[17]，这远远超出了现在单个小农户拥有的农地规模。由于农地所有权不能进行买卖，那么对农地要素重新配置的方法就在于以农地租赁市场为核心的农地流转，因为农地流转可以能够使得农村土地集中化、规模化耕种，并极大地提高农村土地的生产效率，从而减少农地在配置效率方面的租值耗散。

权利作为市场交易的前提，如果没有市场化的农地处分权对农地要素流转的租值进行界定，并且以农地使用权作为基础、农地流转中的收益权作为保障，诸如村干部挪用流转租金、外来资本排挤农民受益等等对流转租值的争夺和浪费必然会发生。正是如此，正在推进的农地使用权确权登记、地籍测量等等正是流转权契约交易基础的需要，乃至处理交易纠纷保护农户权益的的依据与保证，这也正是国家为什么要从2014年开始进行县级层面的土地承包经营权确权登记颁证整体试点，2015年推行整省试点，并表示要在5年时间内完成这项工作。

3.2.2从农产品市场的收入结构到农地要素的配置流动

此外，农地租值从农产品市场传导到农地要素市场，其中的一个途径还在于农户的收入结构。农户面对自身收入结构的现状，必然会自发的调整或者维持原收入的获取渠道与力度，而农业生产作为农户收入的重要组成部分，成熟的农产品市场正是反映这一收入渠道的“晴雨表”。村居民纯收入在上世纪90年代之后的增速，要大大低于城镇居民人均可支配收入的上涨，尤其是2000年之后后者要明显快于前者，考虑绝对数额，这一差距将会更大。并且在农户收入结构中家庭经营收入的比例一直在降低，从1990年最高峰的82.37%持续下降到2012年的58.79%，这表明以种植业为主的家庭经营对农民收入的贡献越来越乏力，其中粮食产品亩均成本纯收益率更是从1995年最高峰的85.31%，持续的降到2013年仅有的711%，而其它农产品如蔬菜类的西红柿成本收益率在2013年达到了96.76%，无疑经济作物对粮食作物具有鲜明的收入优势。农民这一收入结构情况表明，要想提高农民的收入水平，缩小城乡收入差距，一方面可以调整农地生产的内部结构，改变既有农产品售卖的品种与比例，另一方面在弥补家庭经营性收入方面，农村居民实现农地要素流动的财产性收入同样拥有巨大的提升空间。

而这两种增加收入渠道的方法，也都将对农地要素的流动提出要求：在前者生产结构调整对农地要素流动的需求上，一是农地要素内部结构调整，可以提升农民的种植收益，避免潜在农地租值的浪费，这与农产品消费结构引致农地处分权的内在逻辑是一致的，即农地规模化的作物品种调整与优化，已经超出了单个农户凭借己有使用权可以处理的决策范围。二是在生产过程中，农地要素与其他要素之间的配置对农地流动的需求。农地要素作为承载一切的基础，其自身不能被市场配置的事实对于农业生产而言，也将使得土地其上的技术、劳动、资本等要素失去市场配置的经济意义，从而使得要素之间配置效率出现租值耗散。以劳动力和机械要素为例，随着外部劳动力市场的发展，人地要素的相对价格发生着明显变化，尤其表现在劳动力成本上，在粮食作物的生产成本中，每亩农地上的用工成本从2003年的137.66元上升到2013年的429.71元，相应的成本占比也由36.51%上升到了41.87%。部分的原因即在于，土地细碎化在浪费土地有效面积的同时，不利于农机机械规模投入，对劳动力的有效节约[19]。

在后者资产性收入水平方面，数据显示，其在2012年对农村居民收入贡献比例只有2.27%，比1995年只上涨了不到0.5%。而2003年的《物权法》早已把农村土地承包经营权明确为具有财产权性质的物权。农地需要资产化，而资产化的关键正是在于农地是否能凭借租赁市场实现要素的充分流动，一是在有形的形式上，以入股、流转等形式而直接实现资产化，获取农地租金，同时也可以解放劳动力增加工资性收入水平，二是以农地抵押等资本化运行的无形方式，获取农地的资产价值。其实，在农地生产结构调整对农地要素流动的需求上，同样需要农地的资本化运行，因为诸如瓜果等作物生产需要投入更多的成本。而农地抵押则可以有效的将农地价值进行贴现，进而弥补生产投入的不足，同时农地要素的流动也是吸引农村外部资本进入农村的关键。那么，以农地流转权和农地抵押权为核心的处分权，其自身的有效界定与完善，就可以在促进与保证农地有效流动的基础上，对要素市场上农地资源、资产乃至资本性质的租值进行有效界定，从而避免租值耗散现象的发生。

于是，涉及农地要素市场的农地处分权便在农地使用权和收益权之后，开始要求农地产权结构实现进一步的细分演化。但是，任何现代社会的进步都是从身份到契约的转变[20]，现代契约意义上的农地要素流动，要求的是财产权性质的流动。而农地使用权本身具有的成员权与保障性质，使得农地的要素流动存在种种制约，即不可动摇的集体所有制和长久不变的家庭承包关系。但这却导致诸如农地抵押后农户不能按期履行债务，到时担保物该如处置等一系列需要考虑的问题。这些问题无疑将阻碍农地处分权的有效实施，并影响具体的实施效果，造成农地财产价值的损失，出现农地的租值耗散。于是，这便要求将处分的农地使用权和具有鲜明性质的成员权进行分离，进行农地使用权的进一步细分，这就是目前各地区所大力倡导的农地“所有权-承包权-经营权”的三权分置改革，其中承包权是成员权的体现，经营权便是农地使用权的直接表达，如此便能使农户长久不变的农地承包关系不致阻碍农地要素的契约化处分。在此背景下2015年出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房抵押贷款试点的指导意见》便明确提出这一改革的目的是引导农村土地经营权的有序流转。

3.3农地产权结构细分的进一步阐述：市场过程中的发展

产权作为界定利益分配格局的规则，如果农地产权的界定能对每一时期农地的最大收入价值进行预期的合理分配，并激励相应主体的实际生产性活动，那么就能实现农地供给生产后的最大收入流，否者就会出现租值耗散，导致农地的实际收入流降低。同时，有效的农地产权对农地租值的界定，本身也是随着市场结构与形态的发展而发生变动，进而呈现相互关联的互动发展过程。上文中的农地产权自管制放松之日起内部结构的细分，正是与不同时期市场互动的发展过程。当保证独立财产权利的农地收益权和自由决策的农地使用权均部分重建与获得的时候，农户凭借仅有的权利成为积极的商品生产者和消费者，自然也就是理性之下的应有之义。随着农地产出对农户半自给程度的降低，产品市场交易规模与主体复杂性的提高，必然要求农产品市场的组织形态向更高层次的演化，而这其中又必然要求已有的农地产权结构向更高层级的变动，同时还要包含已有农地产权的基本内容。这就是在农产品市场发展中农地使用权和收益权的不断细分变动的内在逻辑，农地产权这一制度结构提高又将进一步促进与保证农产品市场的发展。随着农产品市场深层构造的完备，价格所具有的传导性，又必然使得农产品价格将具有的消费信息和收入信息传递到农地要素的配置使用上，即农产品市场的建设开始倒逼农地要素市场的发展。农地要素市场自身的发育与完善，将在同样的逻辑之下和农地处分权的有效界定与细分形成互动，而农地处分权同样将进一步促进农地使用权作为真正用益物权的存在，即财产性质与成员权性质的分离，实现农地使用权和所有权的进一步细分。

由此，不难看出每一次的农地产权结构细分，既是在市场的发展过程中，看似相对独立但又紧密关联的内生过程。关键在于国家为这一相伴而生的过程，创造了僵化状态放松的重要前提条件与背景。但符合市场准则的农地产权规则不会一蹴而就，其背后的经济行为内嵌于制度化的社会进程之中，我国改革的最大特点就是政府制定的产权规则在变革之初覆盖整个社会的方方面面，其中就包括农地产权结构的规则界定，这使得适合农产品市场产权规则的形成过程就是政府产权规则退却的过程。首先将政府制定的农地产权规则作为农产品市场来自要素市场建立的权利基础，然后通过农产品市场和要素市场自身的发展及其内在发生的交易过程，以市场的形式“交换”出政府主体还拥有的农地产权规则，以此实现政府的产权规则向市场产权规则的逐步过渡，这也就是农地产权结构能够有效细分的内在逻辑与过程。如果从降低租值耗散的过程来看待这一条件的话，其价值就在于为农地产权结构特定形式的选择提供了重要的选择空间。因为对有效界定租值的产权形式选择就会存在一个试错的过程，只有保证主体拥有自由的行为空间，才能使得社会自身的优胜劣汰为这些选择行为提供理性的涵义。这才是国家和各地区开展制度试验区，允许改革先行最重要的价值所在。

4总结与启示

本文通过构建产权细分、市场发展与租值界定的理论分析框架，系统阐述了农地产权结构细分

特征出现的内在机理。研究表明，此特征出现的前提是国家为降低租值耗散所作出的产权管制放松。其次，在此背景之下，

农地产权变迁与市场形成的互动发展过程，使得农地产权界定出每个阶段农地租值，进而表现出“收益权-使用权”再到“收益权-使用权-处分权”的结构细分特征，并且每一次的农地产权结构细分都是包含既有产权内容的“螺旋式上升”。具体而言，伴随农产品市场到农地要素市场的发展逻辑，农地租值呈现出从自然资源到资产、资本的价值过程，其中农产品市场通过农产品消费的需求结构和农产品生产的收入结构，传递农地租值的价格信息到农地要素市场。农产品市场催生出作为基础条件的农地使用权与收益权的细分和发展，而农地要素市场则进一步促使了使用权、收益权和处分权的再次细分。

上述发现的理论启示在于：农地产权与农地产品和要素市场之间存在着双向的互动关系。农地产权作为基础性条件，既可以推动各类市场的发展，也可以在有关农地市场形态的拓展中实现自身的变迁，并进一步明确农地产权的经济含义，实现农地产权主体从政府向农户逐渐转移且有效的产权结构细分，如此在农地租值界定、产权结构细分和市场发展之间形成内在的互动反馈过程。而这一过程的关键在于放松管制，为产权主体在两者之间的选择提供自由的行为能力（产权）与空间（市场）。

因此，目前的农地制度改革应抓住农业模式和农民收入结构转型的机会，继续放松对农地要素市场的管制，实现城乡土地要素的一体化发展。此外，实现农地承包权与经营权的分离，尤其推进以农地流转权和农地抵押权为核心的处分权细分改革。在具体的改革过程中，不要强制推动农地产权结构的改革，关键是要给予农户自由选择的行为能力与空间，通过市场自发交易的演化过程，推动农地产权结构的细分和有效形式的选择。最后，国家还应在完善

资本市场等外部制度环境的同时，加大力度赋予不同地区改革实验权，及时总结归纳实践探索的经验教训。

（编辑：徐天祥）

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AbstractTrough constructing a theoretical framework consisting of property subdivision， market development and rent defining， the paper analyzed the internal mechanism of why farmland property transition showed a characteristic of structure subdivision. Results showed：①Due to agricultural rent dissipation， government loosened the control of farmland ownership structure， which constituted the premise and background of farmland property structure subdivision.② During the interactive development process of farmland property transition and market formation， farmland property defined farmland rent value of each period， showing a structure subdivision characteristic from ‘usufructuse rights to ‘usufructuse rightdispose rights. Moreover， every subdivision of farmland property structure was characterized by spiralling property contents. Accordingly， the paper put forward policy suggestions as follows： regulate government behavior continuously， loosen farmland property and market control， achieve further subdivision of farmland property structure with the core of farmland transfer rights and mortgage rights， and explore farmland property reform in the form of spontaneous market trading.

Key wordsfarmland property structure subdivision； farmland rent； farmland product market； farmland factor market