农村土地信托流转机制的构建

薛贝妮

【摘要】近年来，随着我国城镇化的加快，越来越多的农用土地进入流转市场，但我国传统的转让、转包等土地流转形式并不适应新的发展要求，而农民自发探索的土地流转又存在诸多不足，增加了土地流转风险。因此在新时期创新土地流转方式便成为亟需解决的问题。为此，文章引入了农村土地信托流转方式，并为其机制完善提出相关建议。

【关键词】农村 土地信托 流转机制 分析

【中图分类号】F32 【文献标识码】A

农村土地信托制度最早起源于英国，当时很多教徒为了表达自己的虔诚而将土地送给教会，为了制止这种趋势，英国制定了“没收法”，在此情况下，教徒们不能直接将土地赠予教会，他们便将其交给受托人，由其来经营管理，并将部分收益转赠给教会。随着经济的发展，很多国家在土地使用上也采取了这种管理制度。近年来，随着我国农村劳动力大量转移到城市之中，农村闲置土地增多，客观上有效推动了我国土地流转进程的快速发展。

我国农村土地信托流转的现状分析

2001年，浙江绍兴县开始探索土地信托服务，是我国第一个尝试这种土地流转模式的地区，之后，安徽、江苏、湖南等地也开展了土地信托流转试点，并取得了明显成效。

我国农村土地信托流转试验范围不断扩大。2001年，绍兴县拥有人口近80万，但人均田地占有面积只有0.58亩，有统计显示，自2001年2月实行土地信托流转之后，绍兴县在半年内土地流转数量达15万亩，流转率高达40%，大大推动了当地农村土地的规模化和产业化发展。2010年4月，湖南益阳的沅江市草尾镇成为我国第二个农村土地信托流转试验点，之后草尾镇通过信托流转方式完成的土地流转面积占总耕地面积的43%，草尾镇的农村土地形成规模化经营，其中有8户经营1000亩以上的土地，19户经营500亩以上，实施土地信托流转之后，草尾镇的农民收入有所提高，比前一年增长了近20.5%，人均纯收入为8735元。除此之外，安徽、湖南、江苏等地也开始推广土地信托流转，一般是资金充裕的人员或种田能手承租了大部分土地，这种集中管理经营的模式能够优化资源配置，让土地效益最大化，流转土地的农民也将获得更好的收益，实现了经营者、村集体以及流转农户三方的共赢。

农村土地流转中信托流转总体规模不大。传统的土地流转方式主要有转包、出租、转让、互换、入股等方式，但与信托流转方式相比，它们都有自己的劣势。如转包方式对承包人范围进行了限制，要求必须是同一经济组织内的其他农户，这并不能保证承包人具备良好的土地经营能力，而土地信托流转方式并未限制承包人范围，自然人与法人都可承包，而且要求承包者有技术优势或管理能力，保证了土地流转之后的效益。出租的方式虽然没有明确限定承包人范围，但出租者与承包者之间的权利义务属于自由约定，并不具备法律效力，如果缺乏书面协议，双方中的一方还可能随时解除出租关系，这就给土地流转带来了不确定性，土地信托流转则对双方权利义务进行明确规定，且有法律依据，避免了短期土地交易带来的不确定性，确保土地良性增值。

尽管农村土地信托流转较传统流转方式有较大优势，但目前在我国这种模式还处于探索试点阶段，并没有被广泛推行。根据河南2010年的统计，河南省的农村土地流转总面积为965万亩，其中572.5万亩是以转包的形式完成流转，占到总流转面积的近一半，有25.4%的土地是以出租的形式流转，面积为245.3万亩，这是较为普遍的两种土地转租模式。除此以外，土地流转还有互换、转让、股份合作三种流转模式，分别占总流转面积的4.9%、3.96%和2.2%。此外，还有以寄种、帮种形式流转的土地，占总流转面积的4.17%，面积为40.3万亩。由此可见，在大部分地区，土地流转还主要以传统流转方式为主，信托流转方式占比较小，规模并不大。

农村土地信托流转取得的成效

首先，土地信托流转方式增加了农民土地流转收入。在传统的土地流转方式中，大多数农民通过土地流转仅获得六百至七百元的收入，但土地信托流转却让农民的收入大大提高，能达到千元以上。如在湖南沅江市草尾镇的土地信托流转实验中，其中乐园村80%以上的土地都通过此方式流转，之后村民每年人均纯收入由之前的5000元提升到1万元，实现了“一保两增”的目标，即确保农户获得各项惠农补贴；增加土地租金，且租金随粮价上涨而提高；增加农民务工收入，除了外出打工外，留守在家乡为土地承租大户或企业打工的收入也不断增加，年收入约为1.2万元。2003年湖南浏阳市柏加镇也开始实施土地信托流转，农民人均纯收入提高到5480元，这比1990年增加了10倍多，而且浏阳市的城镇化水平也获得大幅提升，由原本的10%提升到30%以上。

其次，土地信托流转提升了农村土地流转速度，有利于地方调整经济产业结构。自实行农村土地信托流转制度后，绍兴2011年全年便增加了7.63万亩的农村流转土地，截至到2011年末，绍兴的农村流转土地总面积达96.7万亩，流转率为51.4%，首次实现了超过半数的农村土地流转。再比如，截止到2011年益阳市土地流转规模为15.8万亩，流转率在40%左右，随着土地信托制度的实施，这一数字将在2012年提升至50%。土地信托流转还推动了益阳当地的农业产业化发展，益阳市将招商重点放在粮食、水果、蔬菜、苗木、黑茶等农业产业领域，利用土地流转培育这些产业规模化生产，如安化县江南镇便引进了白沙溪茶厂、三十九铺茶叶公司、华莱生物科技有限公司等多家企业，流转土地万亩以上，建成10多个1000亩以上的茶叶基地，这加快了当地农业产业结构的调整。

再次，农村土地信托流转还推动了农业现代化。通过土地信托流转能够将农村闲置和较为分散的土地集中到一起，由农业企业或种植大户来进行统一的规划和管理，从而实现农业产业的规模化经营，这也有利于农业耕作大规模机械化推广，能够提升土地的劳动生产力与产出率，将传统的粗放式农业耕作生产转变为现代化的集约式生产。在草尾镇的土地信托流转中，其推动现代农业发展主要体现在四个方面：一是实现了当地农业的规模化生产，自实行土地信托流转之后，草尾镇有19家大户流转土地500亩以上，有8家大户经营1000亩以上农村土地；二是推动农业集约化生产。如草尾镇引进的大地农业公司便在乐园村流转土地1500多亩，公司投资600多万元，在流转土地上设计建设了200多个反季节的蔬菜大棚，每年能够生产有机蔬菜1万多吨，从耕地每亩纯收入看，集约化生产后的土地纯收入比以往分散耕作的土地收入多出近10倍；三是有利于农业产业化发展，在土地信托流转制度之上，益阳安化县的江南镇积极引进农业企业，丰富农业产业种类，并借用企业的管理和技术推动农业经济作物的产业化培育，如其建设成多个茶叶基地，形成自己的茶叶品牌；四是促进了农业机械化发展。一般土地流转后集中起来的土地面积较大，经营者都采取机械化耕作方式，以提升劳动效率，益阳市实施土地流转后，2011年的农机总动力较2009年便大幅提升。

最后，农村土地信托流转还能够带动农村的现代化发展。通过土地信托流转，一方面让农民摆脱了土地的束缚，使之能够进入城镇，从事工业、服务业等工作，并在城镇定居，2011年在草尾镇便有20%的农民进入城镇居住。另一方面，通过城乡土地增减挂钩方式，土地信托流转能够保证农村耕地面积不下降而城镇建设用地有所增加，推动农民的集中居住。

我国农村土地信托流转机制存在的问题

现行农村土地信托流转的产权结构存在缺陷。首先，我国农村土地信托流转存在产权不明晰的问题。按照规定，农村土地的所有者为农民集体，但集体组织这一范围并不明确，可以是村级集体经济组织，也可是乡镇级集体经济组织。而在产权经济学中，一个普遍的认知便是如果一个要素看似谁都可以拥有，那么实际上谁都不所有，这也意味着农村土地使用权看似谁都拥有，而实际上农民并没有真正掌握着，所有权的不明晰就使得它的处置权变得暧昧，一些地方政府为了自身牟利，便利用这一模糊的概念将农村土地的使用权、处置权甚至是收益权归自己所有，这无疑是侵犯了农民以及集体经济组织的利益。其次，我国还没有一个土地资产定价评估体系。如果政府在一定区域内征用土地，一般需要按照当地的纯收入和政府规定的补偿价格进行补偿，但农村土地信托流转不同于政府征用土地，如果不考虑土地流转市场的价格走向，而是单单按照农业纯收入和国家土地征用补偿标准进行补偿，那么土地的流转价格大多并不高，作为转出方的农户将利益受损。而且随着近些年土地价格不断高涨，这很容易引起低价转出土地使用权的农户的不满，从而引发纠纷，因此土地信托流转还需要建立一个符合市场规律的科学定价机制。

农村土地信托流转的治理机制存在的缺陷。首先，政府的过度干预可能侵害转出方利益。从目前各地的农村土地信托流转来看，大多数土地信托机构是由政府推动和参与建立起来的，这对土地信托流转制度的前期推广十分重要。但实际上，在较为成熟的土地信托流转模式中，政府应该只充当服务者的角色而非参与者和掌控者。一旦政府对土地信托市场过度介入，便可能存在政府为了获取相关利益而利用权力强制农民将土地信托流转，并压低土地流转价格的行为，政府相关部门或腐败人员从中获利，但这侵犯了农户的合法权益。要想农村土地信托流转机制能够持续发展，政府必须逐步退出土地信托流转机构，让专业的土地信托服务人员来接手相关事宜，压缩行政组织或人员权力寻租的空间，这样土地信托流转机制才能健康持续发展。

其次，农村土地信托组织内部制度建设混乱。目前，我国的土地信托机构正处于初步探索发展阶段，它的组织内部架构并不成熟，相关的规章制度往往没有实质性的约束作用，也缺乏实践性，流于形式。如益阳市各个乡镇的土地信托公司没有独立的工作场所，大多是在农经办办公室，内部职位也不明晰，土地信托的各种事务仅由一两名人员负责，而且这些人员并不具备专业知识，大都是从政府其他部门抽调的人员。这种内部制度的不完善降低了土地信托流转的效率与质量。

最后，土地流转信托机构经营机制不完善，信托流转双方地位不平等。在农村土地流转中，转出方一般为知识水平不高的农民，他们对土地信托流转并不十分了解，在整个流转过程中处于弱势地位，而土地信托中介机构自身并没有完善的经营机制，出于利益驱动，往往更关注转入方的需求，因此，信托中介在作出决策时容易偏向转入方，长此以往，必将造成转出方对中介组织的不信任，并最终阻碍农村土地信托流转工作的开展。

现行风险控制与监管机制存在的问题。首先，目前的土地信托流转机制缺乏风险控制设计。在绍兴的土地信托流转中，对于风险控制，它仅仅进行了简单的描述，并对土地流转后的经营状况进行了一定的追踪，监督其不改变土地使用用途，但对具体如何防控风险却没有详细规定。益阳市的土地信托流转风控体系几乎处于空白状态，仅规定调解信托流转双方的矛盾和纠纷。而在土地信托流转过程中，土地经营进入市场，当转入方所经营的产业遭遇市场低价，便可能出现经营风险，这必然要给转出方农户造成损失，如果土地流转中介机构缺乏风险防控机制，就容易引发土地流转双方的矛盾和纠纷。

其次是土地信托流转缺乏监管机制。由于缺乏监督管理机构，我国目前的土地信托流转运行中存在大量不规范行为，如短期流转，中介部门弄虚造假，随意更改信托流转的收益分配发放等等，这种不规范导致土地信托流转中矛盾频发，阻碍这一机制的推广和持续发展。

完善农村土地信托流转机制路径

明确农村土地信托流转的产权结构。首先，可以采取确权颁证的措施来保障流转农户的权益。在农村土地流转之前先确权，在不违背国家政策的前提下，政府工作人员可组成工作小组对农户的土地进行调研登记，之后由政府颁发土地使用权证书、所有权证书、承包经营权证书等，明确农户的土地产权，确保农户权益不受侵犯。其次，还要建立土地评估定价机制。在商品市场中，一件商品进行流通，它的定价由两个方面来确定，一是物品自身的价值；二是它的交易价值，而且后者又由前者决定。农村土地流转过程中也应学习这一市场机制来建立评估定价体系。在具体的土地信托流转中，土地流转价格应将土地自身的价值纳入考虑范围，这包括土地的质量、产出量以及位置等因素，之后还要根据市场供需关系、国家政府的相关土地政策、土地的风险预期等做出价格预判，这样农户的合法权益才能够得到保障，吸引农户积极参与土地信托流转。

完善农村土地信托流转的治理机制。首先，政府应逐步退出农村土地信托流转机制，并将之引入市场竞争之中。政府过度掌控土地信托流转机构，容易使之形成垄断地位，不利于整个土地流转市场的健康发展。为此，政府应减少对土地信托流转机制的干预，使之向自主经营方向发展。同时，可以引入第三方机构进入土地信托流转市场，形成市场竞争，这样土地信托中介机构才能够不断提升自己的服务质量和管理水平，进一步推动土地信托流转的发展。

其次，土地信托中介机构应制定完善的规章制度，实行企业化管理模式。针对土地信托中介机构管理不规范的问题，这些机构应学习企业管理模式，制定详细的内部管理制度，聘用专业人才处理土地信托业务、土地信托中介还应从行政机构办事处独立出来，形成自己独立的管理体系。

建立农村土地信托流转风控和监督体系。首先，应探索土地信托风险控制策略，降低土地流转风险。土地信托流转的风险防控分为四个方面，第一方面是风险回避，即要对土地流转双方都进行风险评估，那些不符合条件的流转双方应不给予流转资格，避免可能存在的风险；第二方面是分散风险，当信托流转的土地规模较大时，为了分散风险，可以寻求多家信托中介公司经营；第三方面是控制损失，这既要做到事前进行评估，预防可能发生的风险，还要包括事中和事后能及时采取措施将损失降低至最小化；第四方面是风险转移，土地信托流转机构可以与保险机构签订协议，由保险公司补偿一部分损失，这也能够降低土地流转风险。

其次，要建立农村土地信托流转的监管部门。这包括内部监督与外部监督两个方面，一方面土地信托流转机构内部要建立监督部门，主要负责监督土地流转机构各个部门的工作情况，防止内部人员出现弄虚作假、擅自改变收益分配方式等现象的出现；另一方面，还需要外部力量对土地信托流转机构进行监督。政府应该成立相关机构对土地信托流转进行监督，除此之外，还可以建立行业协会对土地信托流转机构进行外部巡查，起到补充的监督作用。

（作者为华东政法大学经济法专业博士研究生）

责编 /张蕾