浅析新农村民主法制建设的理论与实践

孙金海

【摘要】我国近年来制定了一系列与基层民主法制建设相关的法律法规，法制管理水平得到逐步提高，但是在新农村民主法制建设方面依然存在较多问题。河南省平顶山市郏县在新农村民主法制建设方面的探索与实践，为解决基层民主法治建设难题提供了有益思路，具有一定的借鉴意义。

【关键词】新农村 民主法制 建设 实践

【中图分类号】D920 【文献标识码】A

新农村民主法制建设的现状分析

制定了一系列政策与法律。随着我国基层民主法制的深入贯彻落实，各地普遍推行了村民自治制度，基层民主选举制度得到逐步完善，农村监督管理机制得到优化，也形成了村民自治的良好环境。《村委会组织法》的制定，明确了在共产党领导下结合选举议事程序作出的一系列新规定，明确了村委会在村民自治中的地位，也为基层民主建设提供了法律保障。各地政府结合本地发展情况，陆续制定了一系列地方性法规、文件与规章。部分村通过召开村民会议，结合本村民主法制建设情况，制定了相关的村民自治规章，促进了农村事务管理的规范化与法律化。统计表明，我国民政部已经发布了与基层民主法制建设相关的指导性文件12个，20多个省级行政单位制定了地方性民主法规，80多个市级部门制定了详细的规章制度，超过20万村集体制定了与民主法制相关的章程。这些政策与规章不仅有效保障了村委会的规范运作，也有助于新农村民主法制建设工作的顺利开展。

各项制度得到不断创新。近年来，我国村民在民主管理、决策以及监督等方面均取得了一定成效，各项基层制度也得到改善与创新。在民主管理方面以法治村作为建设目标，根据我国相关法律法规与本村实际，制定相应的管理章程，多渠道听取村民的意见建议，保障村民参与形式的多样性，采取村民与村委会联合管理的模式，保障民主管理与自主权行使的有效结合。在民主决策方面，充分体现村民的主体地位，保障村民享有的自主权益①。一方面要求村民加入村民代表大会中，与村委会成员共同讨论各项村级事务，另一方面广泛吸收村民的意见，增强村民的责任意识，让民主法制观念深入人心。在民主监督方面通过制定村务公开制度，将新农村建设作为中心任务，全方位推动农村经济、法制改革。根据需要扩展公开范围，构建村民监督制度，保障各项工作的真实性与公平性，进一步增强民主监督制度。加大村级财务管理力度，坚持一季度一公开的原则，要求村民加强对财务管理人员的监督，并采用村级财务托管方式，保障村级财务管理的规范运作。

法制管理水平得到提高。新农村民主法治建设是一项复杂而艰巨的任务，需要各级政府部门与广大群众的密切配合，也需要保障各项规章制度的科学性，进而保障实施效果。统计表明，我国目前已有超过83%的村集体制定了“依法治村”战略，各级政府出台了与基层民主法制相关的指导性文件，部分省市也制定了民主法制示范村建设方案，旨在推动基层民主法制建设工作的广泛开展。同时农民增强了民主意识，也提高了对参与民主决策与管理的兴趣，而民主法制建设为村民参与政治提供了极大的空间。在新农村建设中拓展民主法制建设范围，让“依法治村”的理念深入人心，不仅能增强农村领导干部的法制观念，为制定民主法制活动提供指导，也为实施村民自治创造条件。

新农村民主法制建设面临的问题探究

民主管理工作存在漏洞。虽然近年来我国大部分村在民主管理方面得到显著改善，但是全国各地的民主法制建设情况并不均衡，表现在村务公开不彻底，村民代表无法发挥应有的作用，村务管理过于注重形式等。很多村庄虽然推行了村务公开制度，但是公开的内容不够详细，或者细节模糊，尤其是村民普遍关注的问题没有公开，或者含糊其辞。部分村庄虽然设置了村民代表制度，在召开重大村级会议时也会邀请村民代表参加，但是大部分决策都由村干部制定，村民代表的建议发挥作用甚微。部分地方的村民很难参与到村级管理工作中，村民自治缺乏普遍性，民主管理流于形式。

无法有效处理村级关系。我国很多村级管理工作中，村委与乡镇政府部门之间存在的矛盾日益凸显，表现在乡镇干部违法干涉各项村级管理事务，或者采用行政手段干预村民的自主选举权等。部分乡镇干部在召开选举工作时，对各项法律法规进行虚假解释，不仅干扰了村民对选举工作的认知，也导致选举缺乏公平性。部分乡镇甚至采用直接委派村委干部的方法，在选举工作中没有依据相关法律开展选票统计工作，存在虚假唱票、伪造选票等问题。一些乡镇干部在处理村级纠纷方面，也存在不作为、人情处理等问题，严重侵犯了村民的合法权益②。部分乡镇干部以整顿村级财务工作为名，行控制村级财务工作之实，导致村委会权利被架空，严重违反了与村委会自治相关的法规。而部分乡镇采用下达税费指标、生产任务指标或者签订计划责任书的方式，要求村委会与村民达成预定指标，这样不仅增加了村级管理工作压力，也严重阻碍了基层民主法制建设的进程。

新农村法制建设制度不健全。我国新农村法制建设方面存在的问题主要表现在两个方面，一是村民普遍缺乏民主法律意识，二是基层法律制度还不健全。很多村民对法律知识缺乏了解，认为没有必要学习法律，或者认为法律离自己非常遥远③。究其原因与村民固守对法律的传统认识有关，依然存在崇尚权力、屈从于权力的行为，而置法律于不顾。而当他们遇到侵犯自身利益的行为时，也不知道如何利用法律维护自身权益。同时新农村法制建设工作中存在较多缺陷，这与我国现行的法制体系不完善有关。很多农村法制工作的开展，没有与相关法律法规相互衔接，或者缺乏法律规范，很难保障村民的合法权益，也导致广大农民缺乏对法律法规的认同感，导致法制工作难以真正进入新农村。部分村庄虽然制定了与法制建设相关的规章，例如将民主监管与法律相结合，但是由于制定的规章制度缺乏科学性，也很难保障法制建设落到实处。

农村经济落后阻碍民主法制进程。自改革开放后虽然我国的社会经济得到快速发展，但是依然存在经济发展不平衡，经济发展底子薄弱等问题，目前我国大部分农村经济发展落后是不争的事实。农民群众最为关注的依然是如何解决温饱问题，很少关注政治与法治方面的问题④。马克思曾经说过，“人们所争取的一切事物，都与其自身利益密切相关”。这就是说，只有提升农村地区的整体经济水平，改善农民群众文化素质偏低的情况，才能真正推动民主法制建设的顺利实施。我国虽然自1986年起推行了广泛的普法教育活动，但是在贫困地区这项工作并没有取得较大成效，大部分农民的法律意识淡薄。一些村干部长期受到“人治”等传统观念的影响，也存在着以权力替代法律的思想与行为，或者将法律作为管束村民的工具。而普通民众对法律存在被动遵守的态度，不愿或不敢表达自己的看法，也不知道如何争取与保障自身利益，缺少竞争意识与主体意识。

新农村民主法制建设的实践与启示—以河南郏县农村为例

在我国全面推进民主法制建设之后，河南省平顶山市郏县提高了对新农村民主法制建设的重视，采取一系列措施着力解决农村基层法制建设中存在的问题，也取得了良好的成效。近年来，郏县将构建“民主法制示范村”作为主要任务，寻求解决基层民主法制建设问题的突破口，使新农村民主法制建设走上制度化的轨道，进一步促进了农村的改革与发展。

郏县农村解决民主法制建设问题的措施。第一，推行民主选举。郏县要求村委换届选举过程中，遵循民主公开的原则，采用不记名、直接投票的方式，发动群众积极参与到民主选举中。2013年全县民主选举的参选率达到96.2%，换届选举后村委领导班子的文化结构得到极大改善，也提高了村级领导班子的凝聚力，为新农村建设打下了坚实的基础。白庙乡党委提出：“要想把乡风文明建设好，基层党组织建设非常重要，选好带头人十分关键，村干部必须作风正派。”

第二，普及法制教育。郏县面对当前农民群众文化水平偏低、法制意识淡薄，以及农村经济发展滞后的状况，采取强化法制教育的措施，有针对性地开展普法工作。将村干部、党员作为重点教育对象，强化他们的法制意识，提高党员干部的依法管理能力⑤。通过开展乡镇法律咨询、巡回讲座等多样化的活动，让法律知识进入千家万户。同时借助网络、广播等宣传媒介，扩大普遍教育的影响范围。将村民委员会组织法、婚姻法、农村土地法等与农民生活紧密联系的法律法规作为重点宣传内容，营造了良好的基层普法学法氛围。全县农民的法律意识得到提高，增强了村民参与村务管理的积极性，也学会利用法律武器维护自身的合法权益。

第三，建设公共文化服务体系。郏县根据本地发展实际推行文化体制改革工作，采用文化下乡、图书进村等服务方式，力求改变农村的文化教育面貌，以培养新型农民作为目标。该县与电信公司建立了合作关系，开展光纤电视下乡工作，让全县农民能够享受与城镇居民一样的电视服务，丰富了村民的精神生活，也提升了村民的文化素质。

第四，创新村委管理机制。郏县推行村级财务托管制度，由乡镇管理村级账目，全县所有村委会与村小组每月定期上交相关财务资料，有效改善了村级财务管理混乱的问题。同时扩展村民投诉与进言渠道，村民可以通过手机、电视、网络等方式对财务工作进行监督查询，以保障各项管理工作的有序性与透明性。

第五，加强党风廉政建设。郏县制定了关于加强乡镇党执政能力的具体规定，要求乡镇将提高党员执政能力作为目标，加强党风廉政建设，将乡镇干部建设、领导班子建设与制度建设作为重要内容，明确各部门的具体职责，增强领导干部的执行力、决策力与凝聚力。通过培训学习等激励党员干部提高积极性与创造性，通过党风廉政、奖惩考核以及民主集中制建设等，打造一支勤政为民、充满活力的领导队伍。

第六，积极化解矛盾纠纷。郏县通过构建群体事件处理预防机制、基层矛盾防范机制以及规范调处机制等，在开展生态文明新村建设的同时，严格落实各项责任，积极改善干群作风，广泛开展基层矛盾防范工作，有效降低了矛盾发生率。通过群体事件预防与排查机制，尽量将社会矛盾化解在萌芽状态，严格按照“一案一策”的原则，逐步对各项纠纷进行调查处理，结合重点排查与矛盾调解等方式，不仅避免了恶性事件发生，也维持了良好的社会秩序。

郏县农村在民主法制建设方面的成效。一是村民自治有序开展。在《村民委员会组织法》等法律法规的指导下，村民自治活动得到广泛开展⑥。郏县农村的村民自治制度得到逐步完善，村民自治活动也更加规范有序，村民代表会议发挥的作用更加凸显。二是整体文化素质提高。通过开展普法教育、依法治村等一系列工作，对村干部与村民的行为思想带来了极大影响，郏县农村的整体文化素养得到提升。村民的精神文化生活更加丰富，民风得到改善，也形成了良好的依法守法氛围。三是民主管理日趋规范。郏县鼓励创建民主法制示范村，要求各乡镇健全各项规章制度，保障村级管理工作的制度化与规范化。在村委换届选举中严格依据规章操作，村级重大事务首先需要党支部把关，然后将相关议案提交到村民代表大会，由村民参与共同决策。制定了完善的村级管理制度，保障程序合理，内容合法，将村民自我管理与制度管理相结合，全面实施村级财务公开制度，构建了村委与村民之间的信任关系。四是初步形成基层法律服务网络。郏县各乡镇均成立了法律服务站，可以为村民提供各项法律咨询与建议服务，包括村级规章的制定、依法管理以及依法决策等，可以帮助基层干部与村民解决常见的问题，也可以引导乡镇企业依法运营与维护自身权益。同时结合农村税费改革、土地承包等与村民生活相关的问题，开展法律援助等服务，可以帮助农民群众维护自身利益，化解基层纠纷，进而保障新农村建设的稳定性。五是稳定了农村社会秩序。通过开展法制教育、村民自治等一系列改革工作，郏县农村村民的法律意识不断增强，也明确了与自己密切相关的权利与义务。农民积极加入到村委会管理工作中，民事纠纷事件逐渐减少，使得郏县保持了良好的社会秩序。

郏县农村民主法制建设的几点启示。首先，民主法制建设需要经济做后盾。新农村民主法制建设能够顺利开展，与当地的经济文化水平具有密切关系。我国社会主义制度确立的根本任务，就是提高社会生产力，满足人们的物质文化需求。郏县通过大力发展经济，促进了本地经济文化的良性发展，也为民主法制建设创造了良好的环境。通过构建民主法治示范村，调动了各级部门的积极性，进一步提高了基层民主法制建设水平。其次，创新管理模式才能取得突破。从郏县农村的民主法制建设实践可以看出，新农村建设过程中如果无法转变以政府为主导的管理模式，将很难保障基层管理工作的效果。政府部门应该改变以权治人的观念，充分考虑农民群众的切身利益，积极打造“服务型”政府，迅速获得解决问题的突破口。在新农村建设中发挥政府的引导作用，鼓励村民加入到政府管理工作中，形成公众与政府之间双向交流的良好关系，这样不仅可以帮助政府部门获取更多信息，了解基层群众的切实需求，也可以为公众提供更加高效的服务。华南农业大学教授罗必良指出：郏县农村的民主法制建设经验具有重要的实践价值，解决了新农村建设中普遍存在的问题。最后，信息化为民主法制宣传提供了新途径。郏县地方经济得到高速发展，与信息化建设的深入推进存在密切关系。郏县依托河南省文化信息资源共享平台，积极对公共信息文化资源进行整合，建设以县城为主体、乡镇为引导、村小组为终端的信息服务网络，全面推进文化信息资源共享工作，形成完善的基层文化服务体系，实现了“网络到镇，信息进户”。可见结合新农村民主法制建设目标，利用信息技术开展多种形式的宣传教育活动，并通过多种渠道接受公众监督，能够保障民主法制建设的效果。

新农村民主法制建设是我国民主政治建设的重要构成部分，也是提升我国民主法制水平的必要途径。当前新农村民主法制建设应该以科学发展观为指导，深入分析当前存在的困难，充分借鉴成功的实践经验，营造良好的民主法制建设氛围，为我国新农村建设提供法制保障。

（作者单位：中共平顶山市委党校）

【注释】

①尹成功：“农村基层民主建设研究”，《合作经济与科技》，2014年第16期。

②尹学朋：“社会治理视域下党内民主与人民民主互动机制探究”，《理论探讨》，2014年第4期。

③陈治：“论我国乡村治理中的参与式预算—价值、困境与法制化出路”，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版），2014年第4期。

④何增科：“做社会治理和社会善治的先行者”，《学术探索》，2013年第12期。

⑤袁方成：“农村基层民主的助推器：农村社区建设中的村民参与”，《当代世界与社会主义》，2010年第3期。

⑥庆玲：“完善农村民主法制与促进新农村建设稳定发展”，《农村经济》，2011年第2期。

责编 /王坤娜 许国荣（实习）