新自由主义的又一轮挫败：养老金的国有化回潮

1980年代，“新自由主义”主宰了西方政治。面对不断扩张的财政赤字和居高不下的失业率，以里根和撒切尔夫人为代表的领导人将矛头对准战后的福利国家政策，尤其是“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。在英国，1986年引入的《社会保障法案》就鼓励以个人养老金和职业养老金来替代国家养老金的计划，意图削减财政支出并鼓励个人自立。在发达国家的带动下，这股养老金私有化的浪潮席卷了大部分欧美地区，剧变后的中东欧国家也不例外。然而仅仅十多年以后，这些国家又开启了国有化的反转过程。

有学者认为，世界银行的养老金观念正在从私有化向多极化发生转变，这在中东欧经济转型过程中发挥了重要的辅助作用。最近，马瑞克·纳斯克（Marek Naczyk）和史蒂夫·多蒙科什（Stefan Domonkos）发表在《治理》（Governance）2016年4月刊上的《金融危机背景下东欧对养老金私有化进程的种种反转》（The Financial Crisis and Varieties of Pension Privatization Reversals in Eastern Europe）一文，修正了上述判断，认为世界银行充其量只是作为一种许可性条件，各国不同的“福利-金融的联结”（welfare–finance nexus）才是理解这一历程的关键所在。

20世纪90年代中期，世界银行以智利的养老金改革为样板，向中等收入国家推荐养老金私有化的改革。对于中东欧国家来说，私有化的方案旨在提升经济活力，同时也向发达国家表达出市场导向的意愿。同时，支持市场经济的政治家和金融家们认为，可以借由私有化国企和降低公共支出承担转型成本。2008年的金融危机却打破了他们的美梦，经济的大幅滑坡使公共财政压力巨大，并将养老金私有化的转型成本问题重置到政治聚光灯之下。欧盟的《马斯特里赫特条约》对财政赤字和政府债务施加了相当严格的条件，这也使得政治官僚尤其是财政部门的官员改变原先的观点，开始接受合理的公共财政的必要性。

当然，中东欧国家的反转过程各有不同，其养老金国有化的覆盖范围和渗入程度都有所区别。匈牙利、波兰和斯洛文尼亚几乎同时接受了世界银行的帮助，引入了强制性的个人账户，缴费比例也相差无几。然而，它们在金融危机后开启养老金国有化的过程却不完全相同。匈牙利几乎将其完全准国有化（quasi-nationalization）；波兰禁止养老金入市并将国债中的养老金转移到社会保障体系中；斯洛文尼亚则通过降低缴费比例刺激资金向国家养老金计划的转移。

从结果上看，匈牙利的养老金改革国有化程度最高，而斯洛文尼亚的程度较低。这些变量背后有着深刻的政治经济学基础，国债越大，养老金投入国内政府债券的比例越大，政府国有化个人账户受到越多刺激，因为这能给予长期以来的私有化养老金反对者最大的便利来操作该项资金。反之，养老金储备若被用来投资股市或者国外的证券市场，则在技术上使得国有化过程更困难。如在斯洛文尼亚，接近一半的个人养老金资产总额投资外国证券，个人养老金的支持和反对者都形成了稳定的联盟，因此只能采用有限的刺激手段来实施国有化方案。因此，两位学者得出结论，无论是养老金私有化还是国有化的支持者，他们话语权的大小取决于国债的多少以及养老金投资组合的不同结构。（文/金韬）《治理》（Governance）2016年4月刊