社会主义协商民主运行机制研究——基于安徽省的实践

陈　莉

(安徽警官职业学院 公共管理系，安徽 合肥 230031)



社会主义协商民主运行机制研究
——基于安徽省的实践

陈莉

(安徽警官职业学院 公共管理系，安徽 合肥 230031)

[摘要]近年来，安徽省各地都不同程度地进行了社会主义协商民主实践，而完善的运行机制是实现社会主义协商民主的关键因素。对于安徽省社会主义协商民主运行机制的研究，分析其实现途径及在实践中出现的问题，能够加深对于社会主义协商民主的认识，完善其实现路径。

[关键词]社会主义协商民主；运行机制；实践模式；制度标准

最早的对协商民主的定量表达是由美国政治学教授约瑟夫·毕塞特提出的，他把协商民主定义为通过协商与共识实现“审慎的多数人的统治”。“社会主义协商民主”是中共十八大首创的。从《十八大报告辅导读本》我们可以看出，社会主义协商民主“除了具备协商民主的一般含义外，还具有不同于其他协商民主的特殊规定性，也就是在党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，做出决策或决定，以实现整体的发展”。[1]由此可见，社会主义协商民主是中共把西方关于协商民主的制度文明与我国已有的政治实践相结合的产物，这种结合本身就体现了中共在国家治理上的开放和开明。如果我们对西方国家各种运作成熟的民主制度安排进行深入探究，不难发现，任何一个国家对其民主制度及其实现路径的设计都是根据该国的历史条件和现实国情进行的具体选择，即使是在同一片价值土壤，开出的“民主之花”也是多姿多彩、形态各异的。中共十八大后，我国各地围绕如何实现社会主义协商民主开展了丰富多彩的实践创新，但由于缺乏关于运作规范的顶层设计，各地社会主义协商民主的实践模式各不相同，其实际成效也相距甚远。近两年来，安徽省从省级层面进行突破，在省级决策层面构建了民主协商的运行机制，打造了社会主义协商民主的安徽模式，为完善社会主义协商民主作了制度上的探索。

一、安徽省社会主义协商民主实践模式

民主协商是社会主义协商民主的关键环节，民主协商质量的高低影响了社会主义协商民主功能价值的实现。判断民主协商实效的标准，就是看民主协商是否有助于民意诉求的表达，是否有助于社会共识的形成，是否有助于科学决策的实现。长期以来，社会各界对民主协商既有期盼又有质疑，期盼通过民主协商实现人民民主，质疑民主协商形式大于内容。面对社会各界的期盼和质疑，中央全面深化改革领导小组办公室在《改革情况交流》第83期刊文介绍了安徽社会主义协商民主的实践模式：安徽省委、省政府、省政协共同制定并组织实施年度协商计划，就一些重大决策或社会各界共同关心或利益相关的问题开展民主协商，初步构建了以党委加强领导、政府大力支持、政协积极承办为框架，以计划共同制定、课题共同确立、实施共同组织、人员共同参与、责任共同承担为内容的协商活动新格局。[2]安徽省社会主义协商民主的实践模式，为如何提升民主协商质量提供了可资借鉴的经验。

(一)在协商目的上，党委、政府、政协围绕公众所共同关心的公共问题，广泛协商凝聚共识，以决策的科学性来实现社会的整体发展

第一，就协商内容的公共性来说，安徽省通过党委、政府、政协三家共同协商的形式，把关系安徽经济社会发展的重大问题和社会民生的公共问题列入民主协商的范畴。对一些具体的个别问题，则不作为民主协商的内容，而是通过法律或其他途径来解决。第二，就协商过程的共识性来说，在民主协商过程中，安徽省以最广大人民根本利益的一致性为逻辑原点，以公共利益为导向，以协商达成共识为目标，就公众所共同关心的公共问题进行坦诚交流和理性说服。协商发言是协商过程的关键环节。安徽省通过有效的程序安排，将符合公共利益、有利于达成共识的发言作为重点发言，同时兼顾各利益相关方的利益需求；将部分公民和团体基于个人利益、乃至个人宗教信仰的发言，作为书面发言印发各协商主体参考。这就有效避免了西方协商民主的无序和混乱，避免了情绪的发泄。由此可见，协商内容的公共性和协商过程的共识性都非常重要：一方面，如果协商内容缺乏公共性，则协商就难以为公众所关注；另一方面，如果协商过程充满无序、混乱和不理性，则协商就难以形成真正的社会共识。第三，就协商结果的权威性来说，在协商结果作出之前，安徽省注重通过充分调研、搜集民意、促进表达等方式促使各协商主体进行理性论辩和自由思考。2014年，4次民主协商活动就到省内外调研57次，提交219篇调研报告和大会发言。[3]83这就使基于广泛共识基础上做出的协商决定，能有效转化为政策性文件，得到坚定不移地范围广泛地贯彻和执行。同时，在协商过程中也奉行“协商但不强迫”的原则，针对协商过程中争议较大的观点和问题，则暂予搁置，待条件成熟时再行协商，不强求各协商主体追求形式上的意见统一。

(二)在协商主体上，突出政协的协商平台和渠道作用，以主体的包容性实现利益相关各方平等协商

其一，突出了人民政协的协商平台和渠道作用。在我国的政治实践中，长期以来，人们对协商民主的主体存在一定误解，误认为人民政协就是社会主义协商民主的一个重要主体。针对这一误解，安徽省政协主席王明方在讲话中多次强调指出，“人民政协只是提供了协商的平台和渠道”。按照这一理念，安徽在近两年的民主协商实践中，注重淡化人民政协的协商主体意识，强化人民政协的协商平台意识，倡导在人民政协这个协商平台和渠道上，各利益相关方可以就共同关心的协商议题进行充分的、平等的协商。其二，突出了协商民主的包容性。协商主体一般分为集体主体和个人主体，前者包括中共党委、政府、政府各职能部门、各民主党派、工商联、各人民团体等，后者主要指公民或公民代表(包括政协委员、人大代表、各阶层代表)。在公民或公民代表参与协商的过程中，安徽省注重奉行“一根头发与一把头发”的工作理念，把公民或公民代表当作“一根头发”，把其所代表的利益群体视作“一把头发”，要求公民或公民代表把其所代表的利益群体的意见和呼声反映上来。在各协商平台上，既可以有组织与组织之间的协商，也可以有组织与个人之间的协商，甚至在一些问题上还可能有个人与个人之间的协商。其三，突出了中国共产党在民主协商中的领导地位。不可否认，社会主义协商民主是人民当家做主的民主，其前提是人人平等。在实践中，安徽省注重突出中国共产党的领导是政治上的领导这一制度设计前提，把党的领导体现在为社会主义协商民主提供方向指引和制度保障上，体现在协商议题的遴选和协商平台的搭建上，倡导各协商主体诉求的充分表达和意见的平等协商。

(三)在协商程序上，党委、政府、政协共同确定协商议题，党政领导共同牵头协商议题的筹备，决策者到会聆听协商意见，确保了协商结果的权威性

程序正义被称为“看得见的正义”。从运作过程来看，安徽省把程序正义的价值要求引入协商民主实践，注重把程序正义的理念贯彻在协商民主过程中，制定了协商民主规则规程。第一，确立了高规格的课题遴选机制。哪些内容能列入协商议题，是保证协商民主质量的第一道关口。从两年来的协商民主实践看，安徽省协商民主议题的确定，主要分为三步。第一步，任何公民个人、社会团体、社会组织都可以通过网络渠道、社情民意反映渠道，提出民主协商议题。每年年底，各位政协副主席分别带队走访基层，面向基层广泛征集议题。第二步，把通过各种渠道征集来的议题进行梳理归纳，提出协商议题草案。第三步，党委、政府、政协三家共同研究确定年度民主协商议题，然后以党委文件的形式印发党委、政府、政协各组成单位和部门。高规格的课题遴选机制，确保了课题的严肃性，提升了党政部门对协商民主的重视程度。第二，制定了具体的协商程序和议事规则。根据协商计划，每一个协商议题都有党委、政府、政协的负责同志牵头负责，都有党委、政府相关职能部门与政协各专门委员会作为具体承办部门，都制定了详细的筹备方案。在调研过程中，注重人员参与的广泛性，党委政府相关职能部门人员、政协委员、专家学者共同参加调研，共同就一些问题进行交流探讨。在调研成果的反映上，注重问题导向，有一是一，有二是二，既报喜又报忧，为高质量开展民主协商奠定了基础。第三，决策者到会聆听协商意见，从程序上保证了协商意见能够直接到达决策层面，为协商结果的处理提供了保障。在一些重大议题的民主协商活动中，省长率领政府班子成员和政府组成部门的一把手到会当面听取协商意见，并把协商成果转化为政策文件。[4]这为把社会主义协商民主纳入决策程序，提供了可供借鉴的样板。

由此可见，安徽省按照搭建协商平台、开展理性协商的方式来助力科学决策，使社会主义协商民主成为一种政治生活方式、一种民意表达渠道、一种民主的制度形式和实现途径。

二、安徽省社会主义协商民主运行机制一般机制及其问题

图1

基于以上分析，可以初步总结出安徽省社会主义协商民主运行机制的一般机制(如图1所示)，它主要有四个子机制组成：议题遴选机制、议题协商机制、成果采纳机制、决策反馈机制。四个子机制之间前后依次承接、环环相扣。以安徽省政协为例，省政协通过直接征集与间接征集的方式广泛收集社会各界所共同关心的或利益相关的问题，形成协商议题草案。再由省委、省政府、省政协共同研究确定年度协商议题。然后省委省政府各职能部门、省政协各专门委员会、各民主党派、工商联、各人民团体、省政协各界别、市县两级政协、广大政协委员、专家学者等在充分调研的基础上，在省政协平台上就各协商议题开展民主协商，形成协商成果后报送省委、省政府。省委、省政府在认真研究的基础上进入决策程序，将协商成果转化为规范性文件，最后将协商成果采纳情况反馈至各协商主体。该过程基本反映了社会主义协商民主的运行机制，但该机制尚有改进空间，对社会主义协商民主的内在价值要求的反映尚不够全面，具体表现在以下几个方面：

第一，从协商议题和协商层级来看，民主协商的多层化发展不够深入。作为国家的基本民主制度，社会主义协商民主既要涉及国计民生的重大问题，又要涉及亿万群众的公共利益。从这个意义上讲，民主协商应是一个十分普遍的现象，应是决策者与被决策事项的利益相关者在社会的各个层级、各个方面所开展的广泛协商。目前，从安徽省协商实践的总体情况来看，协商民主的多层化尚不够深入，政党协商、人大立法协商、政协民主协商虽已在省级层面开展得有声有色，但其在市县两级层面上的深入程度尚有待进一步加强；与此同时，政府行政协商、基层民主协商尚没有找到有效突破路径。尤其是在广大基层地区，社会主义协商民主的开展尚处于碎片化状态，缺乏有效的协商渠道。当前，随着社会利益的分化、社会结构的变迁、公民权利意识的增强，广大基层地区在客观上已进入一个“利益博弈的时代”。从过去那种分配结构均平固定向多元化差异分配格局的过渡过程，必然伴随着利益碰撞和矛盾冲突的大量增长，这些碰撞和冲突主要集中在广大基层地区。一方面，广大基层群众从理性角度出发，也倾向于在体制内寻求解决矛盾冲突的方法；另一方面，有的基层社会管理者仍习惯于按照“稳定压倒一切”的惯性思维来处理矛盾和问题，遇事不敢商量、害怕商量，担心把控不住“商量”局面而造成混乱；有的基层社会管理者仍习惯于遇事替群众做主，缺乏与群众主动“协商”的精神，颠倒了社会“主仆”关系。这些现象的发生，虽与广大基层社会管理者的素质和能力有很大关系，但从更深意义上来讲，这也与基层民主协商有效路径的缺乏密切相关。

第二，从协商的广泛性和互动性来看，民主协商的质量有待提升。从制度设计的初衷来看，民主协商应是广大人民群众政治参与、意见诉求表达的重要渠道。从安徽的实践模式来看，参与协商的主体的广泛性不够强、以及参与协商的主体之间的互动性不足，影响了协商民主的质量。首先，从协商的广泛性来看，真正意义上的民主协商，应注重广大人民群众的充分参与，应是变党和政府替民做主为鼓励支持人民当家做主。从安徽目前开展协商的情形来看，其协商主要局限于政协组织之内和党派团体之间，局限于政协委员、专家学者等少数精英人士之间，协商的广泛性不强，协商的包容度不够，协商的覆盖面不广，各方面人民群众参与的机会仍然有限。其次，从协商的互动性来看，顾名思义，协商就是商量问题，协商过程应是协商主体之间互相交流碰撞、互相影响启发的过程，可以有逆耳之忠言，又可以有尖锐之批评。但从安徽协商的实践过程来看，过分地强调了协商过程的“形式规范”和协商秩序的有条不紊，忽视了协商过程的互动价值要求，这必将使部分群众的声音难以得到反映。理不辨不明，缺乏互动的过程，也必然影响了民主协商的质量。

第三，从协商的规范性和可持续性来看，民主协商的标准化建设有待加强。虽然安徽省的社会主义协商民主建设取得了一定的成绩，但尚缺乏一套科学规范、保障协商民主经常有效开展的制度化标准，并已成为协商民主的瓶颈。从实践来看，协商民主的持续有效开展仍取决于主要领导的重视程度和推进力度，这就难以避免“因人而废、因人而兴”的怪圈。从省级层面上来讲，协商民主取得今天的成绩，主要得益于省政协主要领导的强力推进，怕麻烦的思想仍然在党政职能部门占有一定的市场。从县级层面上来讲，“一把手崇拜”现象仍然较为严重。县委书记几乎拥有可以直接指挥一切的权力，哪些议题要协商，如何协商，县委书记拥有最后的裁决权。一些基层社会管理者也害怕因贸然协商而被县委问责。尤其是在征地、拆迁等利益矛盾较为突出的领域，更是缺乏协商办事的精神。由此可见，制度化标准的缺乏，已经制约了协商民主的广泛多层制度化发展。

三、完善社会主义协商民主运行机制的的路径

(一)通过多种途径，推进社会主义协商民主在更大范围、更多层次上开展

社会主义协商民主作为体现和实现人民民主的重要方式，必然涉及公权力的运行和私权利的保护，涉及社会共识的形成和巩固，涉及经济社会的发展和政治制度的运行，因而它应该在社会的各个层级、各个方面都得到充分地开展。就目前各地的实际情况来看，如何在党的领导下，构建环节完整、程序合理的协商民主体系，仍是社会主义协商民需要破解的重要课题。[5]为此，笔者认为，第一，要把安徽省委、省政府、省政协有效开展民主协商的模式，引入政党协商、立法协商、行政协商领域，积极拓展党委、人大、政府开展民主协商的工作范畴，力求在拓展党政机关、党派团体、社会组织、公民个人的协商渠道上取得突破。第二，要在有效推进基层协商民主上取得突破。基层协商民主面临的更多是利益冲突的具体问题。从协商民主的价值内涵来看，积极开展基层民主协商，有利于为问题的解决提供必要的协商空间，从而促进矛盾冲突的缓解和解决。因此，通过制度性规范和严格的绩效考核，促进地方党政一把手把社会主义协商民主的价值理念有效地运用到具体的领导工作中，是促进基层协商民主广泛发展的关键。事实证明，只要地方党政负责人把基层协商民主发展与社会治理改革统一起来，就能有效避免由经济动因引发的社会矛盾发展成为一种“结构性、长期性危机”。第三，要在提升基层群众的民主协商能力上取得突破。我国改革开放以来的社会实践表明，基层民主政治发展的创新领域主要在于基层群众的参与。因此，必须通过制度性设计，让广大基层群众逐步提升协商民主的素质和能力，学会利用民主协商平台，就利益相关的问题有效开展协商，从而为拓展协商民主参与的广度和深度扫清障碍。

(二)通过建立课题遴选机制、扩大协商参与面、增强协商互动性，完善民主协商方式

第一，完善课题遴选机制。协商议题的质量决定了民主协商的质量。哪些议题能进入协商平台进行协商，是决定民主协商质量的第一道关口。就目前情况来看，如何将社会方方面面的议题收集起来，有效纳入协商范围，尚缺乏相应的内容规范和配套的实施细则。在当今大数据时代，我们在注重传统议题收集方式的同时，更应该注重运用互联网在收集议题中的便利作用。通过民意直通车，有效落实群众对协商议题的建议权，及时地收集群众的议题建议。尤其是在党政机关握有民主协商主导权的前提下，我们更应该建立科学的议题遴选机制，将通过方方面面渠道收集上来的议题进行归纳梳理，以党政文件的名义下发各协商平台，由各协商平台组织开展民主协商，从而避免一些应该协商的议题因人为因素而未能被纳入协商范畴。第二，完善协商主体广泛参与机制。协商过程是交流不同意见，形成集体智慧的过程。要实现不同意见的充分交流，就必须保障协商主体的广泛性，以包容的态度吸引各方利益相关者广泛参与协商、平等参与协商。没有协商主体参与的广泛性，就没有集体智慧的结晶，就没有发展合力的形成。第三，建立促进各协商主体广泛互动机制。协商过程又是为科学决策提供参考的过程，这就要求协商必须通过理性的互动形成科学的抉择。理越辨越明，因此，通过完善的协商流程设计，使协商过程成为一个各协商主体理性互动的过程，成为一个集体理性商量的过程，成为一个经过深思熟虑最后形成符合客观规律的协商成果的过程，这是提升民主协商质量的重要途径。

(三)制定一套社会主义协商民主的制度化标准

设计一套基于特定价值理念的制度化标准，使社会主义协商民主有统一、有分工、有法制、有问责地开展，是社会主义协商民主取得实效的关键之举。完善的标准化体系是做好各项民主协商工作的着力点。回顾历史，从延安时期的“三三制”民主政府，到建国以来的多党合作和政治协商制度，再到中共十八大提出的社会主义协商民主。虽然我们开展协商的历史已有七十多年，但对广大基层地区来讲，真正意义上的社会主义协商民主仍是较为新鲜的事物。十八大以来，从中央到县级，各级都层层制定了关于开展社会主义协商民主的若干意见。但总体来看，这些意见都较为宏观，普遍缺乏制度化标准。中央的规定可以就关键的、方向性的、框架性的问题做出宏观规定，但省市县三级的规定如果仍然过于宏观，则很难在实践层面上推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。可操作性的制度化标准，是推进省市县三级社会主义协商民主达到预期价值目标的关键。因此，要在总结已有的社会主义协商民主成功经验的基础上，从制度化层面，对协商内容、协商主体、协商程序、协商成果运用等制定一套行之有效的、可操作性强的规范化标准，为社会主义协商民主的经常化、有效化、可持续性地开展提供制度指引。在协商内容上，要明确规定哪些议题可以进入协商平台，哪些议题必须协商，对应协商的议题而没有开展协商的，有什么样的惩罚措施。在协商主体上，应根据议题的内容，分门别类地规定协商主体的范围，保证应参加的协商主体能有效参加协商活动。在协商程序上，应充分体现程序正义的价值要求，保证各协商主体能有效发表协商意见。在协商成果的应用上，应通过制度化的手段，确保协商成果能进入决策程序。同时建立信息反馈机制，对不予采纳的协商成果应充分说明理由。惟其如此，才能充分调动各协商主体的协商积极性，从而使民主协商成为公民利益诉求表达的重要渠道，成为党委、政府决策的必经程序。

[参考文献]

[1]柴宝勇.社会主义协商民主的概念辨析[J].社会主义研究，2015，(5).

[2]聂扬飞.开创协商民主"安徽模式"[N].安徽日报，2015-01-18.

[3]中央全面深化改革领导小组办公室.改革情况交流[Z].2014.

[4]李光明.省长率队参会与委员面商[N].法制日报，2015-11-14.

[5]桂汉良.社会主义民主政治建设的新蓝图——十八届三中全会关于民主政治建设的学习与解读[J].理论月刊,2013，(12).

(责任编辑陶有浩)

A Study on the Operation Mechanism of Socialist Deliberative Democracy——A Case Study Based on Anhui Practice

CHEN Li

(AnhuiVocationalCollegeofPoliceOfficer,Hefei230031，China)

Abstract：In recent years, Anhui province has carried out the construction of socialist deliberative democracy. Scientific and reasonable operation mechanism is crucial to achieving the socialist deliberative democracy. Based on the study of the operation mechanism of socialist deliberative democracy in Anhui province，this paper analyzes the integration approach of democracy as well as the existing problems in practice，which will help to improve the understanding of socialist deliberative democracy and better serve to the construction of realization path.

Key words：socialist deliberative democracy; operation mechanism; practice mode; system standard

[收稿日期]2016-01-28

[作者简介]陈莉(1971-)，女，安徽固镇人，安徽警官职业学院公共管理系副教授，法律硕士。

[中图分类号]D621

[文献标识码]A

[文章编号]1674-2273(2016)02-0048-05