增创优势，补齐短板打造天蓝、地绿、水净的美丽深圳——浅谈深圳“十三五”期间的环境保护思路

■文/刘初汉



增创优势，补齐短板打造天蓝、地绿、水净的美丽深圳
——浅谈深圳“十三五”期间的环境保护思路

Make beautiful Shenzhen with blue sky， green fields and clean water by re-creating advantages and remedying limitations

■文/刘初汉

“十三五”是深圳建设美丽中国典范城市、国家生态文明示范城市的关键时期。“十三五”期间，我市将围绕改善环境质量这一根本性任务，全方位、全过程推进环境保护工作，务求实现环境质量的均衡改善、显著提升，努力打造天蓝、地绿、水净的美丽深圳。

一、深圳环境保护面临的形势

深圳是经济大市、产业大市、人口大市，也是空间小市、资源小市、环境容量小市，在1997平方公里的国土面积上，承载了1.75万亿GDP、近2000万人口和约320多万辆机动车；同时，资源能源匮乏，约70%的水、60%的电力和100%的油、气、煤依靠外部供应。多年来，深圳始终坚持生态文明理念，以绿色发展破解资源环境紧约束，在经济社会快速发展的同时，资源消耗和环境代价持续降低，生态环境质量不断提升。近五年，深圳市万元GDP能耗、水耗、二氧化碳排放量分别下降19.5%、43%、21%。2014年能耗0.404吨标准煤/万元，为全国平均水平的70%；水耗12.10m3/万元，处于全国最好水平，为世界均值的60%。在大气污染防治方面，2004年至2015年十余年间，深圳市GDP、车辆数增长了3倍，人口增加了1倍多，灰霾天数从2004年的187天降到35天，PM2.5年均浓度从2006年的62微克/立方米降至2015年的30微克/立方米，提前三年达到国家《大气污染防治行动计划》考核目标，大气质量和经济发展走出两条“背道而驰”的曲线，成为深圳一张靓丽的名片。在努力推动经济社会环境协调发展的同时，我们也清醒的认识到，深圳在率先走上现代化发展道路的同时，也较早遇到了超大型城市面临的环境问题，污染物在时间上的累积和空间上的复合效应十分明显，生态环境承载力逼近上限。特别是，黑臭水体多，跨界河流达标困难，西部海域水体达不到功能区要求，成为城市发展的基础短板。

在深圳市三十多年的发展过程中，基于环境质量可以划分为四个阶段：第一阶段，1979年建市到上个世纪90年代初，环境容量富足，环境质量良好；第二阶段，上个世纪90年代初到“十五”期末，环境污染不断加重，环境质量逐步下降；第三阶段，“十一五”和“十二五”期间，经过大规模的治理，污染恶化趋势得到遏制，环境质量持续改善；第四阶段，可以预见，“十三五”期间及以后，随着大规模的污染治理攻坚，环境质量由持续改善迈入全面达标阶段。

二、深圳环境质量改善目标

就深圳市目前情况看，环境质量及改善呈现“不均衡”特征，不同环境要素、不同区域流域的环境质量相差较大。空气质量优良，城市园林绿化水平较高，但水环境尤其是河流和部分海域污染比较严重。空气质量总体上呈现“南部好，北部略差”，海域水质呈现“东部好、西部差”。对此，深圳市坚持“长板更长，短板补齐”的原则，对不均衡的状况分门别类制定不同层次的改善目标。

三、深圳“十三五”环境保护思路和举措

深圳市日趋严峻的环境形势和与时俱进的环境目标，注定“十三五”环境保护是任重道远的攻坚战，必须从更高的层面、更宽的领域，以更大的力度推进，坚持“整体考虑、系统治理、综合施策”的思路，建立“源头严防、过程严控、后果严惩”的链条，促进环境治理体系和治理能力现代化，实现全市环境质量整体改善、均衡改善、显著改善，实现由环境质量持续改善向全面达标迈进。

（一）以生态文明建设为引领，全方位保护环境

深圳市高度重视生态文明建设，市委市政府作出关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定，率先在全国开展生态文明建设考核，广泛开展国家生态示范创建。“十三五”要坚持以生态文明建设为引领，将生态文明的理念、原则和要求融入到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设各方面和全过程，释放和汇聚环境保护的强大动力、合力。在生态文明建设考核指标体系中突出环境质量、生态资源指标的导向和约束，在发展成果评价体系中加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重，依托党政领导班子和领导干部生态文明建设考核，促进各区、各部门和重点国企齐抓共管、积极主动保护环境。编制实施深圳创建国家生态文明建设示范市的规划和工作方案，推动盐田区、福田区、罗湖区、南山区创建国家生态文明建设示范区，盐田区、大鹏新区联合创建国家生态文明先行示范区。到2020年，将深圳建设成为国家生态文明建设示范市。

（二）以产业转型升级为根本手段，从源头保护环境

深圳市高新技术产业发达，互联网等七大战略性新兴产业快速发展，产业结构比较先进合理，但也存在大量高消耗、高排放、高污染的落后低端产业，后者带来的大量工业污染，以及引发外来人口迅猛增长相应产生的生活污染，成为全市的主要环境问题。“十三五”深圳市要持续推进产业转型升级，对污染企业实施“控新治旧”。在“东进战略”实施、新区发展、十三个重点片区开发中，提高环境准入门槛，严格环保审批和区域流域限批，限制重污染行业、低端产业新增污染企业和落后产能。综合利用价格、环保、土地、市场准入、安全生产等多种手段，加快淘汰低端产业。对于产业发展仍需配套存在的电镀线路板等行业，加快推进重污染企业入园、集中治污。对于规模小、量多面广的社区企业，有序引导产业转型升级，研究采取“工改工”、“工改商”、“片区更新”、“参股项目”等模式，促进土地功能转换、产业提升改造，达到增效降耗、节能减排的目的。以茅洲河、坪山河、观澜河、龙岗河流域为重点，强力推动重污染企业的限期搬迁、关闭。

（三）以重点领域污染防治为主战场，开展环境质量提升攻坚战

近年来，国务院印发《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》，还即将印发《土壤污染防治行动计划》。我市将紧紧围绕环境质量提升，切实推进大气、水、土壤污染治理行动，着力推进重点环境问题解决。

在水污染治理方面。系统、同步推进饮用水源安全保障、黑臭水体治理、跨界河流水质达标、湾区水环境改善、地下水污染防治。开展水污染源解析，全面普查全市及重点区域流域各类污染源，建立污染排放与水体水质的定量响应关系；编制实施深圳河、茅洲河、龙岗河、坪山河、观澜河五条跨（交）界河流以及深圳湾达标方案，根据水系流域的特点，分流域、分时序、分阶段提出水质目标、治理路线和工程措施，提高治污的系统性、科学性和精准度。全面开展治水提升行动，新建污水管网4260公里，新扩建污水处理厂19座，提标改造19座，整治河道552公里。同时，推进入库入海支流及排污口整治，加强非法养殖、垃圾堆放、作物种植等产生的面源污染治理。

大气污染防治方面。目前，全市柴油车保有量约36万辆，是深圳市氮氧化物的首要来源，贡献比超过50%；港口船舶贡献全市70%以上的二氧化硫和20%左右的氮氧化物；重点行业有机溶剂是我市VOC的主要来源，贡献比约50%。“十三五”期间，深圳市将着力攻坚柴油车、船舶及挥发性有机物污染控制：推进“清洁柴油车计划”，实施国内最严格的柴油车总量控制和治理政策，全面推广安装颗粒物捕集器（DPF）；推广新能源汽车，到2017年公交大巴电动化率100%，2020年城市物流配送车辆电动车使用率超过50%。推进“绿色航运行动”，率先在珠三角实施船舶靠泊强制转油措施，实施靠泊船舶强制使用低硫油政策，立法强制提高岸电使用率，推动建立珠三角200海里专属经济区船舶排放控制区。强化重点行业VOC综合整治，涂装行业全面禁用溶剂型涂料，推广使用水性清洗剂和低挥发性产品。

土壤污染防治方面。目前已在全市布设613个土壤环境监测点位，基本摸清了底数。“十三五”将及时对接国家《土壤污染防治行动计划》，全面制定实施土壤污染防治行动计划和配套实施方案，重点抓好土壤污染风险管控和分类管理：强化源头控制，落实各项预防措施，确保不新增污染；对已被污染的土地，做好风险管控，阻断土壤污染通过食物链向人体传播；开展场地修复试点示范，落实企业污染土地的修复责任。

（四）以绿质绿量同步提升为原则，确保自然生态环境安全宜居

“十三五”期间，为留足城市生态空间，维护自然生态体系安全格局，必须按照“面积不减少、功能不降低”的要求，积极开展生态保护与建设。在基本生态控制线的基础上划定生态保护红线，实施更具刚性和约束力的生态保护红线管控制度，为城市生态安全提供底线保障。建立由自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地等类型构成的自然保护地体系，保障关键生态系统的完整性。加大红树林、珊瑚礁等滨海湿地、河口、河道岸线和海湾典型生态系统的保护力度。多方增加绿量，构建“自然公园—城市公园—社区公园”三级公园体系，打造 “公园之城”；大力推广屋顶绿化、悬挂绿化和垂直绿化，营造城市凌空风景线。

（五）以最严格环境监管执法为保障，健全环境保护长效机制

新《环境保护法》实施以来，深圳市全面开展“环保执法年”活动，以环保执法大检查为主线，开展多项环境执法行动，建立“全覆盖、零容忍；全联动、零阻碍；全阳光、零违规”的环境监管执法长效机制。同时，还开展环境执法“查管分离”，设置独立于日常监管的专门执法部门，监管资源向查办案件集中，实施“点菜式”执法，对重大环境违法行为顶格处理、媒体曝光，提高环执法的精准度和威慑力。“十三五”期间，深圳市将继续重典制乱、铁腕治污，充分利用按日连续处罚、限产停产、查封扣押、两法衔接、行政拘留等硬手段，严厉打击违法排污。以茅洲河流域为试点，结合全面实施排污许可制度，落实企业环保主体责任。在规范“双随机”管理同时，实施企业排污承诺制度，要求企业结合排污申报，对污染物排放去向、种类、标准和数量做出书面承诺，作为监管的依据，推动企业强化自律管理；对于严重的环境违法行为，在处以行政处罚的同时，要求企业作出公开道歉承诺。

作者单位：深圳市人居环境委员会主任

第一层次：瞄准国际标准。按照深圳建设现代化国际化创新型城市定位，生态环境质量需置于国际坐标系、比肩国际先进水平。空气质量方面，目前全市6项空气污染物浓度均可达到国家二级标准，空气质量优良率和PM2.5年均浓度处于全国重点城市中前十名内；但相对国际先进城市仍有较大的差距，PM2.5浓度是部分国际先进城市的1.7-4.4倍。为此，深圳市力争2020年PM2.5浓度达到25微克/立方米，即达到世界卫生组织第二阶段标准。环境基础设施建设方面，加快推进环境基础设施提升改造工作，以国际先进技术和运营管理模式打造新、改、扩建环境基础设施，使之真正成为改善环境质量的民心工程和人与自然和谐相处的典范工程。

第二层次：立足国内先进。在自然生态保护方面，深圳市在非常狭小的空间里划定974平方公里基本生态控制线，建设各级公园889个。“十三五”将继续提升自然生态保护水平，生态用地占到全市面积50%以上，公园数量达到1000个以上。在海域水环境方面，包括大鹏湾、大亚湾在内的东部海域海水达到或优于国家海水第二类标准，“十三五”将进一步提升东部海域海水水质。在生态示范创建方面，深圳市已建成福田、罗湖、南山、盐田四个国家生态区，区一级国家生态区的数量和比例均处于国内较好水平，“十三五”将全面开展生态文明示范创建工作，争取创建成为国家生态文明建设示范市。

第三层次：顺应市民期待。近年来，深圳市持续加大水污染治理力度，主要河流水质呈好转趋势，观澜河、龙岗河、坪山河综合污染指数比2008年分别下降70%、74%和46%，福田河等6条河流达到景观水体要求。但由于经济社会发展带来污染负荷大、缺乏大江大河水环境容量小，以及水污染治理总体滞后于水环境改善的要求，水环境污染是深圳市生态环境中的最大短板。为此，深圳市成立治水提质指挥部，举全市之力、采取超常规手段推进水污染治理，未来5年投入816亿元用于治水提质。在此基础上，提出彻底解决水环境问题的目标：到2020年，基本消除城市黑臭水体，跨界河流水质达标率达到100%，近岸海域水质优良比例达到70%以上，还水清岸绿于市民。