“总量”数字消失背后：污染减排迎来历史性大变革

■文/一万



“总量”数字消失背后：污染减排迎来历史性大变革

“Total pollution load” numbers disappeared: historic revolution for pollution reduction

■文/一万

2016年3月11日，十二届全国人大四次会议新闻中心邀请环境保护部部长陈吉宁在北京梅地亚中心召开了以“加强生态环境保护”为主题的记者会。

这是陈吉宁第二次以环保部部长的身份参加全国人大组织的记者会，向媒体和公众提交过去一年环保工作的成绩与未来的发展计划。与前一次他参加人大记者会所不同的是，陈吉宁没有再介绍过去一年中，电厂、水泥厂等行业脱硫、脱硝设施新建的比例，也没有再介绍二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四种主要污染物的“十二五”总量减排目标完成的情况。

再往前数年，在环保部面向媒体和公众提交的“年度答卷”中，“总量减排”的工作成果都一直是不可或缺的重点。而这一次，陈吉宁在开场回答第一个问题的时候即以环境质量改善的具体数字来说明大气污染防治工作取得的实实在在的成绩。不仅如此，他亦作出解释——为什么环保部的内部司局进行了改革，要按照环境要素划分气、水、土三个司，承担落实国家减排目标责任的污染物排放总量控制司（简称总量司）不复存在。

总量控制的思路需要改革

总量司虽然被撤销，却并不意味着总量控制被彻底否定和抛弃。

虽然过去的总量减排制度存在诸多问题，但它也发挥了一定历史阶段的重要作用。江苏省环保厅厅长陈蒙蒙说：“10年下来，总量减排对于地方的减排基础设施建设是起了很大作用的，都是靠总量减排这个约束性指标推出来的。这个是巨大的贡献，但是这个方法现在需要调整。”他认为，我们需要根据环境质量和环境承载能力，科学测算出区域和重点行业的排污总量指标，改变以往“等比例、一刀切”的做法，对区域产业实施差别化调控、精准化减排。

四川省环保厅副厅长钟勤建表示，总量控制在一定的历史阶段还是必要的，“它的成功之处在于，它的核查核算是算到每一个点位。现在搞总量的可以把面上的情况搞得清清楚楚，比如污水处理厂，住建部门都从总量上来要这个数据。”他更认为，总量控制制度有其重要的历史意义：“总量减排最成功的一点是，环保部门第一次和地方政府签目标责任书，把环保的工作纳入对政府的约束性指标。”

与安徽、江苏的环保厅长一样，钟勤建也认为，以往的总量控制制度对地区的差异性考虑得不够，应该要根据环境质量、产业现状等区域的具体情况来下达减排的指标任务。

总量控制制度需要进一步改革和完善，国家层面的改革方向，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已经载明——要“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”改革和完善总量控制制度的方向，是改变“各级政府的总量控制”为“企事业单位污染物排放总量控制制度。”这就意味着排污许可制将成为未来企事业单位总量控制制度的载体，改革后将要实施的总量控制中的这个“总量”，是能够用许可证来约束的，可监测、可核算的“总量”；改革后的总量控制制度，是能够与作为固定源管理基础制度的排污许可制相衔接的总量控制制度。

同时，中央政府对地方政府的监督，将更多依据环境质量改善的情况来考核，形成政府对环境质量负责，企业对污染排放负责的环境监管新格局。

环境容量要怎么算出来

如果说需要控制的污染物总量必须与区域、流域客观存在的环境容量相挂钩，那么，环境容量又应该如何计算出来？

江苏省环保厅长陈蒙蒙、四川省环保厅副厅长钟勤建和湖南省环保厅副厅长潘碧灵都表示同意——环境容量的计算首先是规划环评的一项重要任务，它为城市发展的布局、产业规模的控制提供依据。

他认为，规划环评提了很多年，但一直没有很好的落实到位。各种规划本身就是政府做的，要让规划环评“落地”，让土地利用规划、产业发展规划乃至工业园区规划等都限定在环境保护的几条线内，不仅需要党政部门领导同志的重视，也需要强化环保部门的权威。

江苏的连云港市，也在做规划环评的试点工作。陈蒙蒙介绍，其目的就是要看看连云港的环境容量究竟有多大，然后实事求是的讲它的总量控制的基数可以设定在什么范围，然后在此基础上做特殊性的申请。突破原有总量指标的限制。

他说：“所以这次陈部长提出的新观点是：今后的总量考核要根据环境质量改善目标完成的情况来调整，质量目标完成了，总量任务可以适当放宽。而连云港的情况是质量问题已经不需要考虑了，是要在有大量环境容量的情况下，怎么增加可以支撑它发展的项目排放量。”

然而，如果说是在污染源数据库和清单都不完备的情况下，环境容量难以算得准确。陈蒙蒙坦诚，这就是我们工作中的一个技术难点。他对更大范围内，比如说，长三角的规划环评持谨慎态度。但对于一个城市而言，就可以做得很细。连云港做规划环评的前提，是做了大量的基础性调查，把一个城市的污染源调查清楚。但更大区域范围内的调查则需要依赖于新一轮的污染源普查（简称污普）来完成。“不把基础摸准，后面来拍脑袋说总量的增长空间，是没办法算清楚的。”

然而，依据数年一轮的“污普”得来的清单可以作为一个基础，但毕竟难以兼顾各地污染源即时的增减变化。

全国范围内的污染源数据库和清单的建立完善需要依赖于进一步落实企业的主体责任，建立排污台账制度来完成。不是要环保部门来统计你排放了多少，而是要排污者自己连续监测、记录和上报排污数据，并接受环保部门的类似于税务审计一样的核查监督。这样“自下而上”，即时动态地把数据库“充实”起来。在有了“靠谱”的源清单的前提下，再来计算污染物排放总量和环境容量，才能为宏观的决策提供更为科学的参考。

基于环境容量的总量减排怎么减？

多地基层环保官员反映，在过去的总量控制中，污染物排放的限制量并没有完全分解到企业，有些即便分解了，也没有合法、透明的依据，是依靠行政命令而不是制度规范来操作。这一问题或许将依赖排污许可制的完善来得到解决。在不少的省份，已经开始了排污许可制度的探索和实践，有的地方许可给企业的排污量是与总量排放的指标挂钩，有的地方则是与基于环评的环境容量相挂钩。也有的省份目前还没有将排污许可证与其他的环境管理制度衔接起来，而是直接通过加严地方标准的形式来进行减排控制。

江苏省是全国排污许可制度改革的综合试点省份，苏州又是江苏省的试点。苏州市市长曲福田介绍，苏州工业园的成功之处，就在于一开始就科学的划定了发展的红线，基于环境质量的要求计算环境容量，然后通过加严地方标准，来进一步减少排放和淘汰落后企业，倒逼了产业的进步，有良好的经验作基础。

四川省环保厅副厅长钟勤建说，四川省在试探着推行排污许可证制度的时候，也做了一些探索。从对污染物实行总量控制的角度，计算区域能接受多大的排放量。这个“总量”并不是现行总量控制制度框架下计算和分配给四川的任务量，也不是根据各行业的排放标准算出来的最大排放总量，而是在确保环境质量不下降的前提下允许排放的污染物总量。他介绍说，四川省环科院做过一些环境容量的测算，从区域、流域的，大气和水的方面核算地方的环境容量，今年准备还要做一次，作为地方做决策、上项目的依据。

“比如说，有的企业，按照达标排放的要求，可以排放1000吨污染物，但它所处的地理位置敏感，环境容量不足，就只允许它排放800吨了。”他说：“这就要算帐，根据环境质量和环境容量的情况，重点区域就会控制得严一些。”

不过，其排污许可证如何与环评验收、三同时、排放标准、排污收费等相衔接，又还存在不少制度上尚未厘清的问题，需要等国家层面出台更进一步的改革实施方案来做指引。

不用计算环境容量的减排又怎么减？

环境容量作为一个客观存在，是不是非得要把它算出来才能指导减排？实践中也有“未必”，山东省的做法则更显得“一步到位”。在3月11日的记者会上，陈吉宁在论述环保可以促进经济发展这一论点的时候，曾经提到山东通过加严地方标准倒逼造纸业转型升级的例子。

山东省环保厅厅长张波说：“干嘛再绕那么一个大圈子呢？环境容量其实就不用算，而且计算起来也太复杂了。发展中地区，基层环保部门，你要让他一条小河、一条小河的算环境容量？而且不同年份，不同的自然条件，还有很大的变化。按照那个再去弄总量，总量再分到各个企业？为什么不能直接面向环境质量的目标，用‘目标逼进策略’来实现污染物的减排呢？”

事实上，山东省已经用十多年的流域排放管理实践，来证明了直接以环境质量为目标，“不绕弯子”的“目标逼进策略”也能达到很好的污染物减排和环境质量改善的效果。

从2002年开始，山东省在8年的时间里，分4个阶段逐级提高地方的水污染物排放标准，一开始的目标是要实现“十年后，河里要能恢复鱼类的自然生长。”这个过程中，山东省并不是先算出了一个“要恢复有鱼”需要腾出的环境容量是多少，而是直接让企业明确知道了“要恢复有鱼”所要求的污染物浓度是多少。让地方排放标准的制定目标与环境质量的标准相挂钩，然后每过两三年调研一次看效果。如今，在聊城等造纸行业集中的地方，原来几乎成为黑臭水体的河流已经变清，虽然与达标水质还有一定差距，但确实恢复了鱼类的生长。

“事实上看，这种做法也是有效果的嘛。”张波说。环保的管理革新促进了产业的技术的突破，原本作为“落后产能”的草浆造纸业反而在山东发展壮大，甚至正在走出国门，将新厂开到环保要求异常严格的美国。现在，山东的造纸行业占全国比重15%，但COD的排放量只占5%，而山东省也将作为全国排污许可制度的试点省份，专门做典型流域单元的许可证试点。

潘碧灵说：“一个区域的环境容量到底是多少，是需要测算的，目前这方面的基础工作还很不够。去年我们专门选了三个县一个市开展试点，划出三条线：资源利用的上限、生态环境底线、生态功能区的红线。”