国外政策性金融机构风险补偿研究

王松军+信杰

摘要：风险补偿是政府为发挥政策性金融机构作用而普遍采用的支持政策和措施。在“市场失灵”领域，为搭建市场与政府间的准公共领域桥梁，在社会经济的不同发展阶段，政府给予政策性金融机构一定程度的政策支持，向社会传导需求信号，实现社会资源合理配置。本文重点分析和研究了国外主要政策性金融机构由政府给予风险补偿的主要类型，包括债信支持、税收优惠、利润分配、财政担保和补贴等主要形式和做法，提出了建立我国开发性和政策性金融机构风险补偿机制的政策建议和措施。

关键词：政策性金融机构 风险补偿

一、政策性金融机构建立风险补偿机制的原理和意义

（一）风险补偿是政府对“市场失灵”领域的延伸政策支持

按照古典经济学理论，亚当·斯密认为市场万能，倡导“看不见的手”在配置资源中的基础性作用，但从“凯恩斯革命”到“新古典综合派”经济学的发展，都重新正视“市场失灵”。市场机制虽然构成资源合理配置和经济运行协调的基础，但本身有其作用的边界和出现“失灵”的领域。特别是在提供公共产品或准公共产品的领域，即商业金融不愿意或没有能力提供金融服务的领域。

“市场失灵”的领域，正需要政府依靠政策性机构出手，实现引导—虹吸—扩张机制，以政策性机构的少量资金，带动数倍商业性金融的投入。作为政府行政手段的延伸工具，为搭建政府和市场之间的准公用领域桥梁，政府通过一定程度或一定阶段的政策支持，向政策性金融机构输血，向社会传导需求信号，带动商业性金融甚至民间金融，共同实现社会资源的合理性配置。

（二）风险补偿机制是服务国家战略的配套制度安排

对于实施“赶超战略”的国家包括日本、德国等“二战”后开始复兴的国家，以及在国家经济发展初期的发展中国家，需要依靠政府力量对经济进行调节，支持基础设施建设，为促进工业化打下基础，以实现超常规发展。在这种模式下，政策性金融机构规模大、发挥作用的领域广泛，并随着国家发展战略的调整而不断变化，同时享用政府的显性支持和配套制度安排。

比如，日本“二战”后由政府出资主导成立了“二行九库”金融体系，涵盖经济社会生活的各个方面，给予免税、财政补贴等大幅度的政策优惠，正是政府以此很大程度地干预和推动经济发展，才使得日本仅用13年时间就成为仅次于美国的世界第二大经济体。

再比如韩国，在战后恢复阶段，主要以增强生产能力为目的，政策性金融机构大力支持电力、港湾等社会基础设施的建设；在发展起飞阶段，重点支持电力、运输和制造业以及机械工业、石油化工等国家主导战略产业等，推进工业化进程；在发展成熟阶段，重点是向中小企业融资，提供创业投资和贸易融资。在经济发展的不同阶段，为服务国家战略，让利实体经济，不以盈利为主要目的，政策性金融机构获得最大限度的风险补偿和政策支持。

二、政策性金融机构风险补偿的主要形式和做法

由于政策性金融机构的战略属性大于盈利属性，不以盈利为主要目的，通常由政府直接给予不同程度的风险补偿支持政策。以下重点总结了德国复兴信贷银行（KfW）、日本政策投资银行（DBJ）、韩国产业银行（KDB）、巴西开发银行（BNDES）等主要政策性金融机构由政府给予风险补偿的主要类型。

（一）债信支持

“债信”是政府对政策性金融机构的最大政策支持。国际上的主要政策性金融机构一般具有国家主权债信，发行债券零风险权重，享有国家信用支持，这也是区别于商业性金融机构的最大特点。主要政策性金融机构的国家主权级信用评级见表1。

（二）税收优惠

税收优惠是政府给予政策性金融机构的重要风险补偿之一，可以增加银行的利润积累，提高资本留存，增强发展动力，对牺牲盈利水平以服务国家政策的银行给予政策补偿。国际上的政策性金融机构按照法律法规享受税收优惠政策，包括免除所得税、营业税等税种，不同国家具体政策有差异，比较典型的是KfW和日本国际协力银行（JBIC）。

（1）《KfW法》第十一章规定，“在税收、楼屋建设、楼屋使用和租赁等方面，KfW享有与德意志联邦银行同等的权利”，免除所得税和营业税。

（2）JBIC根据日本税法规定，免除缴纳法人税的义务。

（三）利润分配

利润分配的特殊政策也是政府支持政策性金融机构的重要措施之一，国际主要政策性金融机构均通过立法等规定免除利润分红，增加机构利润留存和资本实力。此外，部分国家规定设立“准备金”或“公积金”，作为利润留存的重要方式。

《KfW法》第十章规定：“（1）利润不得予以分配；（2）年底净利润在扣除折旧费用和专项准备金之后，应拨入法定准备金，最高限额为18.75亿欧元。其他分配给各股东的资本和特殊准备金，将被视为对净利润的分配；（3）净利润中超限额的部分应拨入特殊准备金。”

《DBJ法》规定：“每个财年决算后，如果有利润，银行要按照内阁令规定提取一定数量的利润划入准备金账户。这些准备金除非用于弥补亏损，否则不得动用。”

（四）财政担保

国家财政支持除了体现在政策性金融机构发行债券筹集资金的担保支持，还延伸到信贷等业务领域，即对相关政策性或重点支持领域的贷款给予财政担保政策。国际上的主要政策性金融机构普遍享受财政担保优惠政策。

（1）《KfW法》第一章规定：“德国联邦政府对复兴信贷银行与下列业务有关的所有债务进行担保：贷款发放和债券发行、远期或期权合约获得的其他贷款，以及由复兴信贷银行提供明确担保的给予第三方的贷款。”

（2）《DBJ法》规定，“必要时，政府可以按照预算中规定的数额向银行提供额外投资”，还规定政府可以“在预算限制的数量之内为银行发行的债券提供担保”。

（3）《KDB法》明确，“产业金融债券的本金和利息可由政府担保支付”。

（五）财政补贴

对特殊行业或重点支持领域的贷款项目，为体现政府意图和引导支持，国家财政对政策性金融机构给予财政亏损补贴和利息贴息等优惠政策。

（1）德国联邦政府从年度预算中直接为KfW划拨贴息资金，以支持KfW为开发性项目提供低利率贷款，并承诺给予流动性支持。德国政府对部分中小企业业务提供财政贴息，如KfW针对部分新创立中小企业提供的净资产贷款。德国政府和欧洲复兴计划基金（ERP）给予KfW贴息支持，以保证KfW以优惠利率转贷给其他合作银行。截至2013年底，KfW分别持有德国电信、德国邮政17%和25.5%的股份。相应的，KfW的市场风险，即战略持股出现的盈亏，由德国政府承担。在操作中，政府通过两种方式进行补偿：一是政府从预算中向KfW的风险基金以1%的利差拨付现金；二是政府和KfW各承担25%的第一债务人风险。虽然政府是银行债务的最终承担者，但在实际中只有政府指令的具体业务产生的亏损要求政府补贴，其他业务自负盈亏。

（2）DBJ由政府对经营亏损给予弥补、对特殊行业项目给予利差补贴等优惠政策，并在机构陷入财务危机时承担最终贷款人角色，以提供财务支持。

（3）KDB由政府对特殊行业的项目（如煤炭等）提供银行利差补贴，以减轻银行的负担。《KDB法》明确，“贷款损失由公积金核销，公积金不足时由政府核销”。若出现净损失，均由银行内设的风险基金来补偿，基金不足时最终由政府补偿。

（六）国家出资等资本补充

政策性金融机构均由国家出资设立并持续增资，全额、巨额和足额地拨付并随时、适时、稳定地追加，而且还以法律的形式予以明确和确立。股权结构相对单一，由政府控股。

（1）《KfW法》明确，“KfW为政府所有，其中联邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份”。KfW的利润不得予以分配，年度净利润在扣除折旧费用和专项准备金之后拨入法定准备金和特殊准备金，用于补充资本金。KfW的注册资本为10亿马克，截至2013年底，KfW的资本金和公积金达205亿欧元。

（2）DBJ由日本政府全额出资，并由法律规定，在改革期间日本政府保持继续对DBJ增资的权利。《DBJ法》第一章规定：“日本开发银行的资本金，为政府从产业投资特别会计中出资2339.71亿日元。”

（3）《KDB法》规定：“韩国产业银行的核定资本为1万亿韩元，全部由政府出资。”

（4）BNDES资本补充方式包括三个方面，一是稳定且持续的政府财政注资。BNDES在2008-2010年三年分别获得约440亿、1050亿、800亿雷亚尔的国家财政支持。二是经营利润返还积累。通过利润返还和留存，即BNDES的历史经营资本，构成了大部分自有资本，约占58%。三是特有的劳动者扶持基金（FAT）。从FAT获得的虽然是资金，但巴西监管机构认定可作为BNDES的二级资本，是每年固定的资本补充渠道。因此，BNDES的资本充足率在2010年达到了18.6%，2011年底高达20.6%。

（七）商业性盈利支持政策性亏损

政策性金融机构将商业性业务盈利弥补政策性业务的亏损。比较典型的是KfW。随着德国经济金融形势的不断变化，KfW走上了商业化之路，通过全资拥有或以控股方式设立子公司，分别从事不同的政策性业务和商业性业务，在集团内部有效解决商业性业务与政策性业务的分业经营问题。可以用商业性业务盈利弥补政策性业务亏损，提高执行国家发展战略意图和政策的能力。在业务运作上不过多依赖财政补贴等方式，更多是通过市场化方式运作。如KfW下属的出口信贷和国际项目融资等商业性业务盈利较好，可有效平衡其政策性业务较低的利润率。

（八）差异化监管

1.差异化的监管责任部门

由于政策性金融机构体现政府意图，监管要求、监管内容、监管目的都不同于一般商业性金融机构，在监管责任部门上，一般商业银行大多受本国银行业监督管理部门或中央银行监管，政策性金融机构一般受政府单独监管。

（1）KfW与德国一般商业银行不同，由德国财政部和德国经济技术部负责监管。根据《KfW法》，“财政部对复兴信贷银行进行监管，并就监管事宜与经济和劳动部进行协商”。监管部门只要求KfW满足新资本协议的最低要求，并实行相对宽松的监管指标。KfW不受德国《商业银行法》监管，但KfWIPEX-Bank接受德国金融监管局的监管。相比之下，德国一般商业银行统一由联邦金融管理局负责监管。

（2）《DBJ法》规定，DBJ在涉及管理人员和职员、财务和会计及其他行政事务时，由大藏大臣监管，在涉及贷款业务及内阁令关于地区事务时，由首相和大藏大臣共同监管，由日本政府单独对其立法。结合其商业化改革进程，根据不断变化的外部政治经济环境以及业务发展模式，有针对性地调整与改革进程相适应的差异化监管立法，从而使开发性金融机构更好地适应当前经济环境，为日本经济建设服务。监管对开发性金融机构无新资本协议实施的强制要求，可自愿实施，并实行相对宽松的监管指标。相比之下，日本一般商业银行由日本银行和金融监管厅（FSA）负责监管，依据日本政府颁布的《日本银行法》接受监管。

（3）《KDB法》规定：“《韩国中央银行法》和《韩国商业银行法》不适用于韩国产业银行。财政部长应根据本法规定对KDB进行监管。”实际中由韩国财政部、国会、金融服务委员会和审计监察委员会共同监管。相比之下，韩国商业银行由韩国金融服务委员会负责监管。

（4）BNDES的监管主体由国家货币政策委员会，中央银行，国家发展、产业和外贸部，以及巴西总统指派的7名董事组成，依据《巴西开发银行法》进行监管。相比之下，巴西一般商业银行由巴西中央银行依据《巴西财政责任法》进行监管。

2.监管部门对商业性和政策性业务进行差异化监管

比较典型的是KfW。KfW集团下属的不同子公司，由监管部门对政策性业务和商业性业务分别按不同标准进行监管。如KfWIPEX-Bank的出口信贷和项目融资等商业性业务按照商业银行法监管，不影响KfW本身的差异化监管和享受的优惠待遇。对于境外政策性贷款业务，也不受国家风险限额限制。2013年德国政府对《德国复兴信贷银行法》进行了修订，修订后德国联邦金融监管局将参照《商业银行法》部分条款对KfW实施监管，并通过规范化的监管措施，提高KfW的运营效率和客户服务能力，实现KfW的现代化和专业化。

三、政策措施与建议

各国的政策性银行为了体现国家政策导向，需要承担商业金融机构不愿或不能承担的风险，同时，政策性银行不以利润最大化为目标，但实现盈利是其持续发展的基础，因此，普遍建立了以国家财政为后盾的资本金补偿机制和风险补偿机制。对于我国开发性和政策性金融机构，除了已具备国家主权级债信政策外，还需重点推动完善以下风险补偿政策措施。

（1）完善资本补充渠道和机制，给予利润免除分红和免除税收政策。2014年下半年以来，我国3家开发性和政策性金融机构进入了改革发展的新阶段，分别由国务院通过了深化改革方案，由国家层面安排注资，增强了资本实力。建议在具体落实改革方案过程中，进一步建立和完善可持续的资本补充机制，借鉴国际政策性金融机构的风险补偿措施经验，通过利润分配和税收优惠，增强内部资本留存能力，避免陷入“补充资本—资本缺口—补充资本”的循环，提高机构自身的可持续发展能力。

（2）研究设立风险补偿基金，作为财政担保和补贴的主要载体。财政担保、财政贴息或补偿是国际上政策性金融机构风险补偿的主要方式和做法。在我国当前的财政经济环境下，直接由财政全额担保或补贴难度较大，建议由财政资金、外汇储备、社保基金及其他资金来源等多方共同出资，采取设立国家级的信用保险及担保基金、优惠贷款风险基金、境外投资风险基金等类型的专项基金，建立健全相关风险补偿机制。

（3）实行集团化经营，对政策性业务和商业性业务分别管理。从国际经验看，通过子公司分别从事政策性和商业性业务，实行集团化管理，是政策性银行改革普遍遵循的发展趋势。集团化发展模式，可以有效解决政策性业务与商业性业务分业经营问题，既有利于财务成本核算、规避和隔离风险，也能用商业性业务盈利弥补政策性业务亏损，更能避免所谓政策性银行运用政府信用和财政补贴，与商业银行进行不正当竞争问题，同时有效解决差别化监管问题。我国3家开发性和政策性金融机构深化改革方案中，也明确了集团化改革方向，下一步，需研究设计集团化架构，明确政策性业务和商业性业务划分范围，完善事业部或子公司经营管理模式，提高集团整体的多元化经营和综合发展能力。

（作者单位：国家开发银行财会局）