欧盟对华武器禁运20年实录

李灏

斯德哥尔摩国际和平研究所与英国反战组织PPU（The PeacePledge Union）近期发布的一份报告显示，过去五年中，美国及欧盟27个成员国向中国周边18个国家及地区交付了超过2500亿美元的军火订单。同时，经过20年积累，南海、台海、朝韩以及印巴等争端地区国家已经悄然堆积了近万亿美元的军火储备。

“东亚地区正逐渐成为另一个等待引爆的火药桶。”伦敦资深反战记者布罗兹（Gideon Burrows）描述道，美国与欧盟一边源源不断地向这些地区的“盟友”输送弹药，一边却又泰然自若地以避免战乱、维护人权等名义在谈判桌上向“对手”宣讲自己的武器禁运政策。具有讽刺意味的是，就在“东亚火药桶”悄然形成的同时，欧盟位于卢森堡的统计办公室公布数据显示，2012年前6个月，欧盟对中国的出口额持续增长，达到660亿欧元。

欧盟与中国之间，经贸关系的你侬我依与政治互信的巨大鸿沟，形成鲜明对比。一位台湾的军事将领曾颇具暗示性地指出，欧盟对华武器禁运20年，实为“大陆崛起”背后，各方强权角力的缩影，而这一政策仍将持续多年。

中欧曾秘密达成解禁共识

9月20日上午，出席中欧峰会的中国国务院总理温家宝再次要求欧盟各成员国解除对中国的武器禁运并承认中国的完全市场经济地位。这是自2005年欧盟决议暂时关闭“对华解禁谈判大门”后，中国第七次提出要求，其结果也是第七次遭到回绝。

根据欧洲国会研究服务部外交国防贸易小组的研究记录，在过去20年中，中欧双边为在武器禁运与高科技产品进出口管制等领域实现突破，共举行各类人权对话55次，部长级以上双边会晤高达85次。本届中国政府在过去10年中，平均每三个月就同欧洲方面进行一次高级别会晤。

但在英国广播公司（BBC）评论员莫里斯看来，最后一次中欧峰会中国已无意在这两方面取得关键突破，只求巩固既往关系。他透露说，峰会召开后不久，欧盟与中国就在记者名单问题上意见相左，导致新闻发布会无法如期进行。“中欧之间在政治文化认同上的距离感，使得十年来双方在政治问题上的谈判异常艰难。”

对此，欧盟前任外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳则有另一番解读。此前在接受《凤凰周刊》专访时，索拉纳表示，对政治文化的不同理解，不是欧盟与中国谈判进程中的障碍，而是欧盟与中国在过去10年中一直希望通过谈判解决的问题。据他介绍，对华武器禁运源于1989年，欧盟各成员国始终没有就这项政策签署任何具有法律效应的共同文件。中国在这20年中，无论是经济发展还是政治改革，都取得了巨大进步。因此，这项政策的继续存在已经明显不合时宜，甚至会错误反映欧盟与中国在政治方面应有的正常关系。

2003年-2005年索拉纳在负责欧盟外交与军备事务期间，中欧之间的经贸往来已经十分紧密，但同时商业摩擦也不断加剧。双边领导人清楚地意识到，中欧政治关系中的模糊因素不利于经贸关系的稳定发展。据索拉纳描述，早在2002年初，时任法国总统的希拉克率先联系德国总理施罗德和意大利总理贝卢斯科尼重新检视解除对华武器禁运的可能性。此时，距中国加入WT0为时还不到三个月。

当法、德、意这三个主要对华技术欧盟出口国在解禁问题上达成共识后，英国、荷兰以及西班牙等欧盟最初的15个成员国政府相继表示愿意推动对华军售解禁。据英国外交部的一位前官员透露，2003年在柏林举行的法、德、英小型夏季高峰会议后，英国实际上是在法国之后、第二个对外公开宣布支持对华军售解禁的欧洲国家。但由于2004年6月，时任首相布莱尔的心脏病复发，同时因为在伊拉克问题上，法、德与英国站在不同的立场上，使得伦敦出于谨慎考虑，推迟发布支持解禁公告的时间。

在此期间，在法国希拉克政府的推动下，中国与欧盟的全面伙伴关系升级为全面战略伙伴关系。同时，在索拉纳领导的欧盟军备局的默许中，欧洲太空局也以商业合作的名义邀请中国协商参与欧洲伽利略全球卫星导航系统。欧盟各成员国纷纷开始尝试在解禁前，有条件地同中国展开高科技产品与技术的出口交易。

然而在2005年欧盟外长会议上，法、德两国政府突然遭遇孤立，各成员国在激辩中不欢而散，对华军售解禁趋势突然急转直下。索拉纳也指出，仅在欧洲范围内，对华武器解禁问题上，欧中双边谈判可以取得令人满意的结果。然而在全球经贸关系的大背景中，解禁问题还涉及更多复杂因素。这也是急于开拓中国市场的第一代欧盟成员国领导人所始料不及的。

美国施压“瓦解”欧洲解禁同盟

2005年4月～6月，仅围绕“解禁”一个话题，欧盟外长非正式会议展开了有史以来耗时最久的一次激辩。长达三个小时的辩论中，在过去三年中已经达成共识的人权、台湾以及民主建设等话题再次出现。在确立对华关系的问题上，不仅法、德在内的欧盟国家领导地位受到质疑，成员国的向心力也受到威胁。

“欧盟成员国倒退回了三年以前的水平。”奥地利前任驻华大使赛迪克向《凤凰周刊》记者表示，欧盟东扩后的10个成员国，急于在人权与民主改革方面得到美国与其他成员国的认可，以换取经济援助来缓解本国的财政危机，从而使得欧盟内部的对外一致性受到挑战。“在中欧解禁谈判开始时，美国在这一政策上的强硬立场没有得到充分考虑，既是欧洲解禁同盟取得成功的原因，也是其最终瓦解的原因。”

华盛顿国际战略研究中心军控问题专家巴特茨·吉尔博士表示，在欧盟解除对华武器禁运问题上，美国内部已经形成共识。“不论白宫还是国会，不论民主党还是共和党，始终坚决反对。”

不久前维基解密公布的美国外交密电显示，早在2002年5月，美国国务院通过在巴黎的外交代表以及美国驻北约的军事代表获知中国将在法国邀请下加入“伽利略计划”，并准备陆续同欧洲国家展开军事人员合作培训项目。2003年法、德、英三国夏季峰会后，美国政府已初步判断欧盟范围内已经单方面结成支持解除对华军售禁令的同盟。在欧盟东扩前，西班牙、荷兰、奥地利等在解禁问题上持中立或有条件支持立场的国家成为了美国阻止欧盟解禁的外交工作重点。

2004年5月1日，欧盟完成东扩，成员国达到25个。除了继续对“老欧洲”集团国家施压外，美国也开始对新欧洲10国“软硬兼施”。当月，美国众议院一致通过了《国防授权法》，决议对任何向中国出口特定军用物资的国家、企业或个人实施严厉制裁。随后，美国国会收到来自中央情报局的特别报告，称法国在1989年欧洲全面实施对华武器禁运后的十年中，仍然向中国出售包括“海狸”火控雷达、海豚-2型舰载直升机以及超级大黄蜂直升机在内的非致命性军用物资。以此为据，美国国会要求美国国防部以及多家私人企业终止了同法国的部分合同。

美国的制裁案例起到立竿见影的效果。根据美国助理国务卿伯恩斯在众议院听证会上的陈词，自美国开始介入对华军售解禁问题，欧盟成员国被迫三次修改解禁时间表。2003年底的原欧盟15国峰会上，只有法国一家对解禁议题投赞成票。其余14国均不顾此前达成的秘密共识，投出反对票。

2004年3月，欧盟峰会宣布对华军售解禁暂施行不决意政策（No-decision）。至2005年6月，新欧洲10国的表现使得“美国的立场得以在欧盟范围内上得到充分表达”。欧盟外长理事会最终对外宣布将无限期搁置解禁议题。时任美国助理国务卿伯恩斯在众议院表示：“我们一有机会就向欧洲各国政府传达强烈且一贯的讯息——取消禁令就是直接挑战美国的重大利益，保卫大西洋与太平洋的，不是中国，而是美国。”

2006年，德国总理施罗德竞选失利。随着默克尔政权的建立，贸易保护、人权、会见达赖等问题再次回归主流。在美国的压力下，法、德政府不再坚持解禁提案，也意味着欧洲解禁同盟宣告瓦解。

中美缺乏互信才是解禁核心问题

在欧洲解禁同盟瓦解后，美国众议院国家关系委员会主席亨利·海德谈到欧洲与中国的政治选择时称：“欧洲只有两种选择，或是同美国一道维持禁运，敦促中国民主改革，或是助长中国军力威胁美国国家安全。”而对于中国来说，首先应当学习“道德失格的事情，绝对不会政治正确”。

长期以来，美国将欧盟对中国的武器禁运作为其对华进出口管制措施的一部分。随着国家安全在战略层面上的地位日益提升，美国给予欧盟奉行的多边主义的政治宽容度将越来越小。近五年以来，美国与欧盟陆续部分或全面解除了对缅甸、刚果民主共和国、伊拉克等国家的武器禁运管制。这些国家无一例外都在解禁前接受美国督导，并奉行彻底的民主改革。

根据欧盟委员会对外公布的数据，中国至今仍然与苏丹、朝鲜、叙利亚及伊朗等国同被列入全面禁运名单。华盛顿国际评估与战略中心副主任费学礼（Richard Fisher）认为，解除禁令对美国战略安全利益有所触动，是因为美国担心中国将有更多渠道获取高科技武器系统。法国国际战略关系研究所中国问题专家高德曼则认为，中欧之间的政治障碍并非不可克服。在对华武器禁运解禁问题上，真正缺乏互信的并非中欧双方，而是中美关系。“美国正将自身难以解决的‘缺乏互信的政治难题扩大至南海、钓鱼岛等区域领土争端中。”

高德曼强调，欧盟成员国在与中国交往中，应当特别警惕，美中之间的问题不应转嫁、复制并影响欧中关系。德国柏林自由大学欧洲一体化研究中心主任斯顿鲍姆则表示，欧盟解禁提案随中欧关系蜜月期的结束而陷入“冷冻”状态，这对中欧关系长远发展未必是坏事。2005年后中欧关系进入成熟状态。21世纪初，中国在与美国这场“欧盟解除对华武器禁运”的初阵中败北后，正在调整过去只重视法德关系的策略，全面检讨同欧盟25个成员国的整体关系。

对于争议话题，中欧双方都不再采取激进态度，但暂时的妥协并不表示双边关系停滞不前。根据中国在加入WT0时签署的《确定补贴和倾销时的价格可比性》限制性条款规定，至2016年，中国将自动获得完全市场经济地位。而欧盟在过去7年时间里也在不断完善具有普遍适用性而非针对某国的《武器输出行为准则》，以替代对华军售禁令。因此，随着时间推移，昔日中欧双边争议的武器禁运与完全市场经济地位等两个话题，将成为不断贬值的筹码。

斯顿鲍姆认为，欧盟对华武器禁运解禁，实际上可以看做中美两国在欧盟平台上进行的软实力的较量。但中国树立政治形象也并非仅有解除武器禁运一条途径。

只是，无论如何，中国仍然需要付出实际行动。