我国高标准基本农田的五大整治模式探讨

◎芦艳艳



我国高标准基本农田的五大整治模式探讨

◎芦艳艳

“三少一差”（人均耕地少，优质耕地少，宜耕后备耕地资源少，基础设施条件差）是我国耕地资源的特点，也是我国土地的基本国情。考虑到当前乃至今后较长一段时期内我国将处于经济社会快速发展阶段，建设用地需求将进一步增大，土地供应形势也日益严峻，笔者认为土地整治能极大地满足经济社会发展对土地管理的现实需求，并成为落实最严格耕地保护制度和加强改善土地管理的重要手段。

《全国土地整治规划（2011～2015年）》和《全国高标准基本农田建设总体规划》明确了土地整治总体战略，确定“十二五”期间和2020年建成旱涝保收高标准基本农田4亿亩和8亿亩的建设任务。但由于任务繁重，时间紧迫，高标准基本农田建设目标实现难度大，一时间很难完成。目前多数地方推进这项工作面临资金短缺、整治模式欠缺、运行机制不协调和整治能力不足等问题。针对这些问题，本文对高标准基本农田整治模式和问题进行初步探讨，以期对指导我国高标准农田建设有所裨益。

高标准基本农田建设现状及问题

现代意义的土地整治是在改革开放以后提出的，因此，大规模的土地整治只有十几年的历史。1998年（以“土地整理”概念为标志）以来，我国开展的一系列土地整治工作，为保障耕地数量、提升耕地质量做出了重大贡献。1998～2007年（1999～2007年以“土地开发整理”概念为标志）全国土地整治补充耕地4042万亩，土地整治工作受到各级政府高度重视和社会的广泛关注，社会影响进一步扩大。党的十七届三中全会第一次在中央层面提出“土地整治”的概念，是对“土地整理”和“土地开发整理”概念的继承和发展，同时全会要求“大规模实施土地整治”，进而使土地整治上升到国家战略层面，开启了土地整治事业的里程碑。自2011年我国首个高标准基本农田建设规范出台以来，高标准基本农田建设成为土地整治的主旋律。此后《高标准农田建设标准》被视为推荐性行业标准开始实施，直到2014年5月发布的《高标准农田建设通则》进一步将其上升为国家标准。

高标准基本农田建设面临的主要问题：一是农田基础设施比较薄弱，离农业现代化要求甚远。良好的基础设施建设能够很好地促进农村土地利用模式化和现代化建设，但我国农田基础设施比较薄弱，离大型化、专业化和农业现代化的农机作业要求甚远。二是规划建设标准难以统一，建设资金投入存在不足。我国农田建设由于缺乏统一的指导性行业规划和规范的建设标准，且各部门分别编制规划，分头组织实施，造成建设标准参差不齐，整治项目安排衔接困难，效益考核评价难以统一。另外由于投资总量不足，资金使用分散，项目后期资金匮乏。三是农田工程建后缺乏管护，项目长效机制有待完善。农田建设中“重建设、轻管护”的现象较为普遍，田间工程设施产权不明晰、耕地质量监测和管理手段薄弱、建后管护责任和措施不到位、管护资金不落实等问题突出。

高标准基本农田整治模式探讨

不同的区域由于自然地理条件、社会经济发展水平和社会状况等存在较大差异，土地利用方式、耕作制度、作物品种及结构各不相同，在高标准基本农田建设过程中的主导方向、基本内容和要求也不同，为此本文围绕这些差异提出以下五种整治模式：

良田改造模式

该模式主要针对的是良田区（一般为基本农田整备区），主要对现有基础设施条件较好的进行提升改造等活动，提高高标准基本农田建设投资标准，使农田水利设施（排、灌、蓄等）、田间道路、农田防护与生态环境保护等农田基础设施配套更加完善。该模式主要为改善耕作条件、增加有效耕地面积、提高耕地质量。

产业引领模式

农村土地利用模式的巩固在于农业产业化模式的形成，农业产业化模式的形成立足于富有特色的土地利用格局。该模式主要以市场为主导，在了解现代农业产业发展方向、形势及发展趋势的基础上，以经济效益为中心，按照产业化、现代化和农业产业总体布局的要求，以主导产业和区域特色农产品为重点，优化组合土地生产要素，科学设计一套高标准基本农田建设方案，并大力培育农业龙头企业，建立农业经济合作组织，加强农业产业化基地建设。

规模集约模式

该模式主要以增加生产资料、劳动力等方面的投入为手段，以提高高标准基本农田的农业综合生产能力和机械化规模耕作的需求为目标。内容主要是：按照高标准基本农田建设的要求，开展规模集约型土地整治，形成规模经营田块格局后，通过农田灌溉排水设施工程和田间道路工程来完善配套设施。同时，引导建设用地等其他地类逐步退出，开展内部零星地类的整治，促进优质农田集中连片，实现农田向种粮大户集中。

水资源引导模式

我国水资源总体不足，西部大部分地方属于温带大陆性干旱气候区，水资源的总体约束较大，必须将农业的发展和水资源优化配置紧密结合。水资源的数量和分布决定农田整治规模和格局，所以该模式主要以节水设施工程的建设为核心，采取渠道防渗、地下管灌、地上膜灌、喷微灌等措施，配套土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保护等工程，实现节水高标准农田建设。

生态保护模式

在我国南部、中西部地区，地形地貌多样，丘陵、山地广布，很多地方水土流失严重，土壤养分平衡失调，生态环境退化。所以该模式以生态文明理念（即尊重自然、顺应自然、保护自然）为基础，并将其贯穿于高标准基本农田规划编制、项目选址、规划设计工程施工、后期管护的全过程，主要措施为土壤改良 （增加表土厚度）、平整土地（坡改梯工程）、修筑田坎、修建蓄水灌排系统、种植护坡林草（恢复地表植被）等，目标在于提高耕地质量，维护和改善生态环境，实现生态安全和粮食安全的有机结合以及土地资源的可持续利用。

完善高标准基本农田建设的建议

针对我国高标准基本农田建设存在的资金短缺、整治模式欠缺、运行机制不协调和整治能力不足等问题，特提出以下三个缓解途径：

统筹各类建设资金，加强工程资金监管

按照“渠道不变、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功”的原则，发挥专项资金的引导作用和整合规模效应，聚合农村道路建设、农业综合开发、农田水利建设等，同时吸收政策性信贷资金融资、财政信用融资以及社会闲散资金等，整合社会各类资源，集中投入，整体推进，做到建成一片，见效一片，实现“各炒一盘菜、共办一桌席”。

建立部门联动机制，完善公众参与制度

目前高标准基本农田建设尚没有统一的建设标准，与高标准基本农田建设有关的国土、农业、水利、农发办等部门存在职能交叉重叠、职责界定不清的问题。同时，受职责限制，任何部门都不具备实施全部建设工作的职能，导致土地整治在推进过程中的平台作用没有充分发挥。因此，笔者认为应该建立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与、统筹规划”的农村土地整治工作机制，各部门统筹协调，有序开展，其中核心工作应由国土、农发办和水利部门等协同开展，建立“统一规划、统一实施、统一验收”的部门协作机制。

推进工程全程管护，实施效益动态监测

工程管护是维持工程正常使用、达到预期使用年限的必要手段，也是实现资金投放效益和工程效益的必要措施。强化高标准农田建设监测监管工作是推进土地整治工作规范有序发展的必然选择和要求，严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使产权受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对管护工作的积极性。另外，应集成应用3S技术和网络技术等先进技术手段和技术支撑体系对工程实施效益进行监测，强化土地整治综合监管技术支撑实现直观动态监测。首先，评价整治后土地数量质量变化和登记确定整治前后权属变化，以保证整治效果和保障土地权益；其次，监测项目资金使用情况，做到资金使用率最大化；再次，进行项目实施效益监测及评价；最后，建立健全“部级宏观监管、省级负总责、市县级组织实施”的土地整治管理格局。

（作者单位：河南省土地整理中心）