管理沟通在城市房屋征收拆迁中的应用

谭畅

摘 要：采用管理沟通理论探究城市棚改征地拆迁项目中标准化沟通方案的设计，首先对管理沟通和征地拆迁进行理论研究，然后选取长沙市黄兴北路棚改征收拆迁项目为个案进行案例分析，通过分析黄兴北路棚改项目中政府实践做法、沟通特点、沟通主体、沟通障碍等，为制定标准化方案奠定基础。进而从基本沟通方案和基于被拆迁人搬迁意愿的沟通方案两方面进行沟通方案和征收方案设计，从机制保障、制度保障、沟通环境保障等层面提出保障措施，以期提升城市征收效率，改善民生，促进城市发展。

关键词：管理沟通；城市征收拆迁；黄兴北路棚改项目；标准化

中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0104-04

引言

征地拆迁是指国家为了实现公共利益，而对集体所有的土地实行征收或征用。随着城市化进程的加速和社会整体的发展，农村土地征收和城市土地改造等都成为社会征地拆迁的促进要素，农村、城中村等经济欠发达地区，通常会被征收用户政府用来改善民生或开发商改造商业基地等。征地拆迁具有法律性、强制性、补偿性，对于有的居民而言，征地拆迁是好事，通过征地拆迁有的居民可以获得补偿性房屋或货币资产，改善现有居住条件，对有的居民而言却是噩耗，比如有的居民新建的房子面临拆迁，却得不到足够的补偿。征地拆迁过程很容易因为矛盾而发生群体性事件，拆迁过程中的有效沟通至关重要，管理沟通在征地拆迁中的应用能够为政府与被拆迁人之间营造良好的沟通环境、建立优质的沟通渠道等，提升二者之间的沟通效率。

一、黄兴北路棚改项目征收拆迁中的管理沟通现状及问题

（一）黄兴北路棚改项目简介

黄兴北路棚改征收项目是国务院590号令颁布施行以后长沙市启动实施的第一个大型棚改项目，长沙市黄兴北路棚改项目“改”的是市民居住环境，“变”的是城市面貌品质，“通”的是城市交通主动脉，对开福区乃至长沙市而言，意义重大，影响深远。黄兴北路系列棚改项目原计划分两期进行，项目共涉及6 910户房屋、158家单位的征收，拟征收建筑面积约85.43万平方米。项目第一期共涉及9个地块即黄兴北路全线道路占地，征收房屋面积约54万平方米，征收住户4 882户，共需征收资金约50亿元。2012年3月底发布房屋征收决定公告，正式启动一期征收，通过一年零两个月的不懈努力，项目总体上完成一期约95%的房屋征收任务（见下表），征收规模和推进速度均刷新长沙市的历史记录。

（二）沟通方式

黄兴北路棚改征收项目中的沟通主体主要有政府征收管理部门与法制部门、法院之间的沟通、政府各级部门之间的沟通（市政府、区政府、指挥部、委员会等）、与房屋评估公司的沟通、与被征收人之间的沟通。其中与被征收人之间的沟通是核心沟通内容，沟通方式有非语言沟通，比如在黄兴北路棚改征收官网公示相关合法性文件、印发《致居民朋友的一封公开信》等，亦有语言沟通，比如建立民主评议机制、搭建诉求平台，吸纳被征收人的想法和诉求。与被征收人之间的沟通以单向沟通为主，双向沟通为辅，单向沟通又以非言语沟通为主，主要以下发文件、公示信息的形式与被征收人沟通。双向沟通方法以被征收人主动提出沟通内容，政府相关部门做出回应的形式为主，亦有政府部门与被征收人共同参与讨论的形式。整体来看，政府部门与被征收人之间的沟通以单向沟通和非语言沟通形式为主。

（三）沟通主体

黄兴北路棚改项目的多方利益博弈主要由各利益主体和中间人构成，由于整个棚改项目涉及主体范围较广，政府和被征收人作为主要相关主体，其构成亦较为复杂，比如政府行政部门是征收决定机构，批准建设项目的行政机关、许可建设用地规划的行政机关、批准国有土地使用权的行政机关以及房屋拆迁管理部门均为征收的决定机构。根据征收项目的用户，征收受益人也会存在差异，如果是房地产项目，那么征收受益人和最原始的征收发起人则为房地产商，但是由于私人部门不具备征收发起权力，通常只能选择政府建设行政部门作为中间人担当征收发起人角色。而黄兴北路棚改项目属于公益项目，故而建设行政部门是主要的征收发起人，通过房屋拆迁管理部门将征收拆迁事项告知被征收人，最后由征收执行者执行拆迁任务，征收执行者通常为政府外包项目的第三方公司，即外包服务商。

（四）沟通存在的问题

1.信息与沟通渠道不畅通。根据政府公布的黄兴北路棚改项目实践和做法，提倡加强与被征收人之间的沟通交流，了解被征收人需求、建立被征收人评议机制等，但实际上，从被征收人视角来看，征收问题反馈机制还不够完善，问题反馈上去却得不到回复和解决。例如，黄兴北路棚改项目中的福源小区与上潘家坪小区7栋业主集体按手印上交了“拒绝拆迁”和“谢绝评估”书面文件，文件提出他们所在小区不是棚户区，并提供了相关证据，要求政府按照棚改征收规划方案执行，文件于2011年8月8日交由开福寺路社区书记吴仪签收并转交给长沙市黄兴北路建设及棚户区改造征收工作指挥部，但半个月后仍无回音。可见，黄兴北路棚改项目的问题反馈机制并不如政府部门预先设计的高效，对被征收人的需求和意见亦未表现出足够重视，征收问题反馈机制应予以完善。征收问题反馈机制不完善造成了政府部门与被征收人之间的沟通障碍，主要原因在于缺乏有效的、通畅的沟通渠道。

2.被拆迁人对征收拆迁的抵触心理。黄兴北路棚改征收项目属于民生保障项目和公益项目，拆迁工作中需要被拆迁人的配合和支持，但实际征收工作中被征收人与政府部门之间的矛盾并不少。被拆迁人对征收项目的抵触主要有三个原因：第一，拆迁项目属于公益项目，而社会公众对公共事务的参与性不强，故而公众对拆迁项目更多的是被动接受，缺乏事前协商与沟通；第二，拆迁项目具有法律性、强制性等特点，不少居民对拆迁项目的抵触情绪得不到缓解的情况下，通常是被迫接受拆迁项目；第三，被拆迁人对拆迁项目存在误解，比如有的被征收人认为政府过多强调货币补偿和提供各类房源，而剥夺了被征收人产权调换、回迁安置的法定权利。因此，棚改项目拆迁过程中被拆迁人员的原始抵触心理亦是造成沟通障碍和阻碍征收工作的重要因素，是征收拆迁过程中亟待解决的问题之一。

3.拆迁部门缺乏有效的沟通技巧。拆迁部门的征收拆迁工作通常外包给第三方公司，第三方拆迁公司则容易打着执行政府公务的旗帜执行拆迁工作，强制拆迁，认为自己是强势一方，缺乏沟通意愿与沟通技巧。被拆迁人在这种沟通环境和背景喜爱容易滋生负面情绪，甚至抵触，给征收拆迁工作带来阻碍。政府部门虽有建立指挥部来管理监督黄兴北路棚改征收项目的征收拆迁工作，但实际上，指挥部门的实际管理人员与被拆迁人的直接沟通较少，而以单向沟通和非语言沟通为主，通常被拆迁人只能通过书信、投诉等将其意见反馈上去，却又容易因为沟通渠道的不通畅而造成信息传递延误或失真，进而激发矛盾，影响征收拆迁工作的顺利进行。

二、城市征收拆迁管理沟通方案设计

（一）征地拆迁方案调研时的沟通

征地拆迁项目虽然具有强制性，但是棚户区的征地拆迁最终目的是为改善民生，为棚户区的居民生活质量的提高和城市建设奠定基础，因而化解群众矛盾，避免群体性事件时征地拆迁方案制定的关键。国内目前大部分的征地拆迁项目都是政府相关部门制定征收方案，将征收范围、征收方式、征收补偿方案等直接下达给当地居民，并要求当地居民短时间内不可出租房屋、重建房屋等，被拆迁人完全处于被动状态，且存在诸多疑问，无从解决。因此在确定最终的征地拆迁方案时，政府应对被拆迁群众进行实地调研，获取一手资料，在不违背原则的前提下尽量满足群众需求。

确定最终方案之前与被拆迁人之间的沟通属于管理沟通的第一步，应采用双向沟通的方式，政府相关部门将初步拟定的征收拆迁方案信息传达给被拆迁人，通过问卷设计和调查访谈被拆迁人将对拆迁方案的意见和个人诉求信息反馈给政府，政府征收部门根据相关法律政策和被拆迁人诉求对方案进行改进（见下页图4）。

（二）征地拆迁方案制定时的沟通

征地拆迁方案的制定应全面考虑多方利益主体的利益诉求，不可在政府独断后直接下达，制定方案前对被拆迁人的调查信息应作为方案确立的重要依据，满足被拆迁人的利益诉求能够有效缓解二者之间的矛盾，获得被拆迁人的最大支持。被拆迁方案的最终确定应综合考虑专家论证和被拆迁人的评议，对方案的可行性、合理性等进行评估。政府应成立方案制定小组，由政府相关部门人员、征收拆迁专家、被拆迁人共同参与，征收拆迁专家能够有效审核方案的可行性，政府部门人员有权确定最终的方案，被拆迁人能够较好地表达自己的意见和诉求。被拆迁人人数较多时，可通过选取代表参加，而被拆迁人的代表应由被拆迁人投票选出，保障被拆迁人对拆迁方案确定的表达权利。

（三）征地拆迁方案颁布实施时的沟通

征地拆迁方案的最终目的是为征地拆迁工作提供引导，促使其顺利实施，并实现预期效果，以最小的投入来改善民生，美化城市面容，促进社会发展，减小对居民生活的负面影响。征地拆迁方案的沟通并不局限于制定前和制定中的沟通，确定最终方案并开始实施的过程中亦应通过构建有效的沟通渠道来保障信息的交流。首先，政府需要将正向信息反馈给被拆迁人，提供拆迁补偿的同时也应提升被拆迁人的责任意识，改变小农意识，让被拆迁人意识到棚户区的拆迁工作不仅仅是改善民生的重要项目，亦是改善城市发展的重要举措，是加速城市化进程的有利方针，当地居民应具备集体意识和大局观念，不可一味追求个人利益。其次，征地拆迁过程中，被拆迁人的意见和诉求应有通畅的沟通渠道得到反馈，政府及时知晓群众呼声，在不改变原则性问题的前提下，尽量满足群众诉求，对于无法满足的需求，政府亦应通过加强沟通予以解决，不可置之不理。根据群众提出的意见，及时发现问题，并迅速做出响应，修改和完善原征收方案，切实保证方案的执行性、有效性、科学性，做出有益的改进。

结论

研究采用管理沟通理论探究城市棚改征地拆迁项目中标准化沟通方案的设计，以长沙市黄兴北路棚改征收拆迁项目为个案，通过分析黄兴北路棚改项目中政府实践做法、沟通特点、沟通主体、沟通障碍等，为制定标准化方案。研究发现，沟通层面采用语言沟通与非语言沟通相结合、单向沟通与双向沟通相结合的模式，涉及多方主体。由于该棚改项目属于公益项目，主体矛盾主要来源于政府与被拆迁人之间的沟通障碍。研究按征收拆迁流程进行了标准化沟通方案设计，方案的顺利实施仍需要良好的保障，政府应从政策保障、沟通环境保障、机制保障等方面加强方案的执行性。

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[责任编辑 陈凤雪]